ספריית מאמרים / 2016

הערכה שנתית 2016

הדיווחים אודות מצבורי האנרגיה שהתגלו לא מכבר בישראל מתחלקים לשני סוגים: בסוג הראשון נכללים דיווחים מדויקים למדי על תגליות הגז הטבעי בחופי ישראל, הנמנות על התגליות המשמעותיות בעולם בעשור האחרון. הסוג השני מתייחס למחלוקת הפנימית סביב השימוש והמדיניות בנוגע לתגליות אלה. מחוץ לישראל (וגם לרבים בתוכה), יהיה קשה ליישב בין שני סוגים אלה של סיקור תקשורתי. אנו נתאר בקצרה את מצבן הנוכחי של המחלוקות. כדאי גם לסקור את הרקע, משום שיש בכך הסבר לחלק מן המחלוקות המהותיות ביותר בנוגע למדיניות הכלכלית והחברתית בישראל.

בראשית המאה ה-21 החלה ישראל בצעדים ראשוניים לקראת מעבר לשימוש בגז טבעי במקום בפחם כמקור דלק עיקרי להפקת חשמל (כאשר התלות בפחם כשלעצמה סימנה מעבר מתלות קודמת ביבוא תזקיקי נפט, שהיתה קיימת לפני חרם הנפט ב-1973). מקור הגז הטבעי הראשון תוכנן בשלהי שנות ה-90', תוך מחלוקת עזה, ונועד לשנע באמצעות צינור ממצרים עד 6.5 מיליארד מ"ק (BCM) גז מדי שנה, נתון הנגזר מקיבולת הצינור ומנוהלי תפעול מצריים.1 בין חתימת החוזים לבין תחילת זרימת הגז המצרי, ישראל גילתה שדות משלה במים הרדודים של הים התיכון לא רחוק מהחוף. גילויו של מצבור זה, בנפח של כ-33 BCM, היה מבורך, אך לא היה בו די על מנת לבטל את הצורך בהמשך ייבוא הגז. עם זאת, הוא הוכח בעל חשיבות חיונית וגילויו בא בעיתוי מוצלח (אם כי כיום כבר נוצל במלואו) לצורך סגירת המחסור שנוצר כתוצאה מהפסקת אספקת הגז הטבעי ממצרים בעידן שלאחר מובארק. החל מ-2009 ואילך התגלו שני מאגרים משמעותיים נוספים שלעומתם התגמדה התגלית המקורית, וכל תגלית שלאחר מכן היתה גדולה משמעותית מקודמתה.2 גז זה, הנמצא במים עמוקים יחסית, ובמרחק רב בהרבה מהחוף, אך עדיין בתוך "המים שלישראל יש זכות בלעדית לניצולם הכלכלי", כפי שהדבר מוגדר במשפט הבינלאומי, יספיק למלא את צרכיה של של ישראל עד שלהי המאה הנוכחית.3

כפי שקרה במדינות אחרות שהתעשרו בפתאומיות מגילוי משאב טבע, גם ישראל, לצד הברכה הטמונה בכך, חייבת להתמודד עם מספר אתגרים. ההשלכות השליליות על פיתוח כלכלי הנובעות מהישענות מוגזמת על סוג זה של הכנסה, יושרה ממשלתית ואפילו יציבות פוליטית לאומית הנובעות מעושר כזה גרמו בחלק מן המקרים לתיאור מצב זה כ"קללת המשאבים", ולא ברכה. הדבר נכון, במידה מסוימת, אף במדינות מפותחות, כגון הולנד, בה גילוי הנפט בים הצפוני בשנות ה-60' וה-70' גרם למה שכונה "המחלה ההולנדית": הזינוק הפתאומי בהכנסות מיצוא הנפט גרם לייסוף מהיר של המטבע ההולנדי ולהשפעות שליליות במגזרים אחרים. חלק ניכר מהשיח המתנהל בישראל על מדיניות הגז כולל שרטוט נתיב למניעת זעזועים חברתיים, כלכליים, פיננסיים ופוליטיים במהלך ניצול משאבי הגז הטבעי.

כפי שניתן לצפות כאשר מדובר בנושא שיש בו כדי לשנות את הנתונים הבסיסיים, ההצעות השונות למדיניות מתנגשות בקווי שבר שכבר עתה סובלים מרגישות גבוהה: עושר כלכלי חוצה מעמדות חברתיים ודורות, עדיפויות לאומיות, ריכוז הון והיווצרות מונופולים, חוק וכמובן ביטחון אנרגטי. נדרש להקים מסגרת משפטית חדשה לגמרי כיוון שחוק הנפט משנת 1952 לא הלם את הצרכים שנוצרו לפתע (היה ברור שחוק זה נועד לעודד חיפושים בנסיבות הסיכוי לתשואה גבוהה היה נמוך מאוד). רשות גז טבעי וחברה ממשלתית לצינור גז טבעי הוקמו כדי לספק שירותי אספקת גז בקווים ראשיים, יחד עם חברות פרטיות שנועדו לספק את צרכיהם של עסקים ובתי מגורים.4

השותפה הישראלית בכל שלושת מאגרי הגז שהתגלו עד כה היא קבוצת "דלק". אולם בכל אחד מן המקרים, היא היתה שותפת המיעוט בתאגידי הקידוח שהוקמו והובלו על ידי חברת "נובל אנרג'י" מיוסטון שבארה"ב, וזאת בגין הצורך החיוני בהשקעה מידית ובמומחיות טכנית. לכן, מלכתחילה, תגליות הגז העלו שאלות אודות מונופול פנימי ואם לא בעלות ישירה, בוודאי כיצד כל השותפים – זרים, ישראליים וציבוריים – יזכו להרוויח וליישב בין האינטרסים השונים של כל אחד מהם.5

מספר החלטות התקבלו עוד לפני 2015, ולכל אחת מהן התלוותה מחלוקת, אך רובן יושבו לשביעות רצונם של מרבית הישראלים. הצורך להגן על משק קטן ופתוח מאוד מפני התפתחויות פיננסיות שליליות הוכר עוד בשלב מוקדם, והמועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה הובילה מאמצים להקמת קרן הון בלתי-תלויה על מנת להגביל את ההשלכות האפשריות של נזילות יתר פתאומית.6 קרן עושר בלתי-תלויה זו של ישראל מתוכננת לקום עוד ב-2016, תחת חסותו של בנק ישראל.

אך מה יהיה חלקו של הציבור ברווחים, כאשר הגז הטבעי יתחיל לזרום? באיזה קצב ניתן יהיה לשאוב את הגז ומה יהיו השימושים להם ייועד? לחברי הקונסורציום (ובמידה מסוימת גם משרד האוצר) היה עניין בהזרמת כמויות גז גדולות מן השדות, כאשר החלוקה בין שוקי הפנים לשוקי היצוא נקבעת על-פי שיקולים עסקיים. פעילי איכות הסביבה, קבוצות הפועלות ממניעים של דאגה ליצירת הון חברתי ובין-דורי, וקבוצות שמנסות להבטיח את הביטחון האנרגטי לטווח ארוך של ישראל העדיפו ניצול מבוקר יותר וכן הגדלת השליטה הממשלתית ותועלת לציבור.
ועדת מומחים ממשלתית בראשות פרופסור (אמריטוס) איתן ששינסקי מהאוניברסיטה העברית הוקמה ב-2010 כדי לדון בשאלות אלה. לאחר תהליך שנוי במחלוקת ושופע בהאשמות בדבר איומים והפחדה,7 דו"ח הוועדה אושר והתקבל על-ידי הממשלה בתחילת 2011. מושב שני של הוועדה, שבחן את נושא משאבי הטבע באופן כללי, מעבר לגז הטבעי בלבד, חיזק את ההמלצות המקוריות. המסקנה העיקרית הייתה להגדיל באופן הדרגתי את המס על רווחי הנפט והגז מ-33% לרמה של כ-60%, בהתאם לנוהג המקובל במדינות רבות (לא כולל ארה"ב). שיעור זה נחשב כיוצר מאזן סביר בין האינטרס הציבורי לבין שימור התמריצים הנחוצים לעידוד חיפושים וקידוחים נוספים.8

ב-2015, הגז הטבעי הפך לנושא מפלג. המשך ניצול הגז, אם תהיה דרישה לכך, יחייב השקעות בקנה-מידה גדול. "נובל אנרג'י", כמשקיעה הזרה העיקרית, הרואה עצמה כנפגעת העיקרית מחוסר הוודאות לגבי מדיניות הממשלה, טענה כי יש צורך ביציבות רגולטורית ובהפקה מהירה יחסית של הגז על מנת להפוך את השקעתה לכדאית. פירוש הדבר בפועל הוא שיש לייצא חלק גדול ממשאבי הגז מחוץ לשוק הפנימי הקטן. דבר זה יפעל גם לטובת החברות שבקבוצת "דלק". מסיבה זו, הממונה על ההגבלים העסקיים הטיל וטו על המתווה שהוצע להתקדמות,9 ובכך יצר סערה פוליטית אשר הובילה להתפטרותו של הממונה, לממלא-מקום שסירב לקבל החלטה נוספת בנושא, ולכך ששר הכלכלה, אריה דרעי, העדיף גם הוא להתפטר במקום לפסול את מינוי הממונה ללא אישור הכנסת – מהלך שהתגלה כרווי סיכונים, כאשר שני חברי כנסת מתוך הקואליציה המצומצמת של 61 פסלו עצמם מלהצביע בנימוק של מעורבות אישית בנושא.

מבקרי המתווה מתנגדים גם לריכוז הרווחים וגם ליצוא גז בקנה-מידה גדול. מבקרים אלו לא נרגעו כאשר ראש הממשלה נתניהו לקח לעצמו את משרד הכלכלה, כדי לפלס את הדרך לגבור על החלטת הממונה על ההגבלים.10 גורמי סיבוך נוספים הם גילויים, לא מכבר, של שדות גז נוספים במצרים והצניחה במחירי האנרגיה בעולם (היוצרת לחץ מסחרי מיידי), כמו גם שיקולים גיאופוליטיים הקשורים בשאלות למי יימכר הגז הישראלי, איך יגיע ליעדו ומי עוד יחתום חוזים עם אותם רוכשים.11 שיקולים אלו מצביעים על הצורך להאיץ את הפעילות לכיוון אלו התומכים במתווה, אלו מתמקדים בהשפעות הפוטנציאליות של מחירי האנרגיה המוזלים עבור הייצור התעשייתי, בפוטנציאל הצמיחה הכלכלית ובהשפעה על יוקר המחייה בישראל.

לכאורה, בדצמבר 2015, כאשר המתווה אושר ע"י הכנסת ובוטל הווטו שהוטל ע"י הממונה על ההגבלים העסקיים, נמצא לנושא פתרון במישור הפוליטי – לא בהכרח במישור המשפטי ולא במישור דעת הקהל. אך זה לא מה שקרה בפועל. מתנגדי המתווה יזמו מאבק משפטי מוצלח. נכון למועד פרסום מסמך זה, בית המשפט הגבוה לצדק פסק נגד המתווה בנימוק שתנאיו מונעים מהממשלה לערוך שינויים בהסכם בהיבטי הניצול, המכירה, הרגולציה והמיסוי של הגז במשך תקופה ממושכת (10 שנים) ללא אישור חקיקתי מצד הכנסת. נכון לעכשיו, לנוכח ההתנגדויות שהביע בג"צ, הממשלה הסכימה לנסח מחדש את התנאים המוצעים.

אין זו הפעם הראשונה שהדינמיקה הפוליטית בישראל מזכירה את הוויכוח בין ששת העיוורים ההודיים, כשכל אחד מהם האמין שהוא ורק הוא תפס את מהותו השלמה והאמיתית של פיל על סמך מישוש החלק הקרוב אליו בלבד. מתנגדי ומבקרי ממשלת נתניהו רואים את מתווה הגז כמשקף העדפה מתמדת של המעטים. דיון ספציפי זה נמצא גם ברקע דיון רחב יותר על אופייה המשתנה של ישראל, שבעבר חשה נוח יותר עם דימוי עצמי שיוויוני יותר (ולא משנה מהי היתה המציאות) מזה שהנסיבות כיום מאפשרות. בין חברות ה-OECD, ישראל – יחד עם ארה"ב וטורקיה – נמצאת ברשימת המדינות הפחות שיוויוניות מבחינת חלוקת ההכנסה והעושר.12

הטענות בדבר השיקולים הגיאופוליטיים של מתווה הגז אינן מטעות; המציאות של שוקי ההון הגלובליים וההתפתחויות האנרגטיות האחרונות באגן הים התיכון המזרחי לא מצביעות על כך שבאופן כללי, עיכוב משמעותי בניצול משאב זה יועיל לישראל. שום דבר לא יתאפשר ללא תוספת השקעה וטכנולוגיה, שאותן לא ניתן למצוא בישראל בלבד בכמויות ובסוגים הנדרשים. פיתוח שוק זה ידרוש היצמדות לתנאי השוק ולתנאים שיוסכמו.

יחד עם זאת, זה נכון שהתוצאה הסופית של הדרך שבה פותחו משאבי הגז והדרך שבה הוקצו הרווחים תשנה לא רק את המציאות, אלא גם את התפיסה של פיצול מהיר של הכלכלה ושל החברה הישראלית. למכון למדיניות העם היהודי אין, כמובן, לא המעמד ולא המומחיות על מנת להגיש המלצות לגבי היתרונות המהותיים במדיניות ניצול משאבי הטבע של ישראל. אך חובתם של הממשלה והעולם היהודי הרחב להכיר בכך שבמהלך התמורות הכלכליות שישראל עברה בשני העשורים האחרונים, שום סוגיה בעלת חשיבות כה רבה אינה צריכה להיבחן רק על סמך השיקולים הצרים הנוגעים לה בלבד. במשק קטן, פתוח אך דינמי מאוד, להחלטות ביחס לגז הטבעי תהיה השפעה עמוקה על אופיה של ישראל בעתיד.

הבא