ספריית מאמרים / ההערכה השנתית

הערכה שנתית 2017

כיצד השפיע המעבר לכלכלה גלובלית עשירה ואינטגרטיבית יותר על ישראל ועל התחזיות הכלכליות שלה? וכיצד תשפיע התרחקות מן הגלובליזציה על תחזיות אלה?

מדינת ישראל נוסדה ב-1948, במקביל להקמתה של המערכת הבינלאומית שתוכננה כדי להזין ולקיים כלכלה גלובלית. בין יסודותיה של מערכת זו – הסדרי ברטון וודס המסדירים עיסקות פיננסיות ומט"ח בין מדינות, ארגונים בינלאומיים כמו קרן המטבע הבינלאומית, הבנק להסדרי סליקה בינלאומיים והבנק העולמי; והצעדים הראשונים שלימים ימוסדו בצורת ארגון הסחר העולמי (WTO).

חרף זאת, בעת ייסודה של ישראל, היו בנמצא מעט מאוד דוגמאות היסטוריות למדִינִיו‎‎ּת פיתוח מכוונת כלכלה בינלאומיות שממנה ניתן ללמוד ולהסיק מסקנות. שתי הדוגמאות הבולטות – תהליך השינוי הממוקד בצבא בעידן מייג'י ביפאן, ותהליכי ההלאמה והריכוזיות של המשטר הסטאליניסטי בברית-המועצות, היו המוצלחות ביותר, אך בהחלט לא יכלו לשמש כנוסחה מעשית או רצויה, שאותה תוכל המדינה הצעירה לחקות. במקום זאת אומצה מדיניות של ייצור תחליפי יבוא, מדיניות טיפוסית ומקובלת באותה תקופה בקרב המדינות העצמאיות החדשות שקמו בעידן הבתר-קולוניאליסטי: תעשיות מקומיות יזכו להגנה ויקבלו משאבים מן השלטון המרכזי והניהול מדינתי, במגמה לצמצם, ובמהלך הזמן – לחסל לחלוטין, את התלות בשליטים הקולוניאליסטיים הקודמים, על מנת לבנות את הרכיבים הכלכליים של מדינה מודרנית ועצמאית. זה היה המסלול אותו היתוו מנהיגי המדינות הבלתי-מזדהות כגון הודו, ובמידה רבה הוא אומץ ע"י מייסדיה של מדינת ישראל, שהיו סוציאליסטים בתפיסתם. אמנם הם לא החזיקו בעקרונות אוטרקיים נוקשים מן הסוג שניצח בוויכוחים סביב סוגיית התיעוש שהתחוללו בברית-המועצות במהלך שנות ה-1920, אך היה דמיון "משפחתי" מסוים. באותה תקופה הוקמו מוסדות כלכליים ששמו להם למטרה להעמיד את ישראל על רגליה, החל מתעשיית נשק ישראלית ועד לייצור מלא של מכוניות.

בשום מדינה, לרבות ישראל, שפעלה לפי עקרונות אלה, לא הושג פיתוח כלכלי מהיר שהתקרב לרף הציפיות. בישראל, הצמיחה הכלכלית היתה גדולה בעשור שלאחר העצמאות, אך נקודת הפתיחה הכלכלית הייתה מינימלית באופן יחסי, והונעה בעיקר באמצעים נרחבים – תשומות גדולות יותר, בעיקר של עבודה, במהלך גלי העלייה הראשונים – ולא באמצעים אינטנסיביים של הגברת הפריון והחדשנות. בשנות ה-1960 החל המנוע לקרטע. באותה עת החלו ניצנים של התופעה שהפכה בהמשך למודל העיקרי לפיתוח כלכלי במדינות המכונות "הנמרים האסייתיים" (דרום קוריאה, טאיוואן, סינגפור והונג קונג). בניגוד לאסטרטגיה של תחליפי יבוא (בניית תעשיות מקומיות חדשות מראשיתן, תוך התעלמות מהדוקטרינה הכלכלית המסורתית של ניצול היתרון היחסי), הדגם החדש שם דגש על קידום היצוא. במקום להפחית את זרם היבוא, ובאופן זה – את המעורבות בסחר הבינלאומי, מדיניות זו עודדה בדיוק את ההפך: התבססות על יתרונות אינהרנטיים לצורך הגדלת היצוא, כך שמשקלו יהיה גדול בהרבה מזה של היבוא, ובאותה עת, טיפוס במעלה שרשרת הערך באמצעות מיומנות רבה יותר בייצור והגדלת הנוכחות בשווקים הבינלאומיים.

המהפך הפוליטי של 1977, ועליית הליכוד לשלטון חיזקו את התבססותה והשפעתה של השקפה מודרנית זו לגבי המדיניות הנאותה לצורך פיתוח כלכלי. (אולם, כפי שנראה להלן, שרידי האוריינטציה הקודמת לא נמחקו לחלוטין.) כיום אפשר להגדיר את ישראל כמשק פתוח, שבו הסחר – הן הייצוא והן הייבוא – מהווה נתח משמעותי בהכנסה הלאומית. אף שרמת הסחר כמרכיב בכלכלה הישראלית היא מתחת לממוצע של המדינות שפתיחותן נמדדת ע"י לשכת הסחר הבינלאומית, ישראל עדיין מדורגת קרוב לשליש העליון (27 מבין 75 משקים) במדד השווקים הפתוחים של לשכת הסחר הבינלאומית לשנת 2017.2 מיקום זה מבטא תזוזה מן המקום ה-38 שהושג במדד בשנת 2011. תזוזה זו נבעה בעיקר מרפורמות שחוללו תמורות במדיניות הסחר של ישראל, כמו גם בפתיחותה להשקעות זרות ישירות. העובדה האחרונה מצביעה על כך שפתיחות וקשרים בינלאומיים משפיעים על זרימת הון (ואנשים) בדיוק כמו זרימת סחורות. ואכן, הצמיחה יוצאת-הדופן של מגזר ההיי-טק הישראלי הונעה במידה רבה מאוד ע"י השקעות זרות ישירות שהוזרמו ע"י פירמות רב-לאומיות ומשקיעים מוסדיים זרים.

קיימות דרכים אחרות, פחות פורמליות, לבדוק את מידת הגלובליזציה של ישראל, אם כי קשה יותר לבטאן בצורה מספרית. הגורם המשפיע ביותר על רווחתה החומרית של ישראל הוא השתתפותה בכלכלת הידע הגלובלית. המונח כלכלת ידע משמש בצורה רחבה לתאר גם אופנים פחות פורמליים להעברת ידע, שאינם מכירות של פטנטים ורישיונות גרידא. היבט חשוב באופנים הפחות פורמליים הוא בכך שהם מייצרים את התופעה של "זליגוֹת ידע", ערך החורג מעבר לשליטה הבלעדית של הנמענים הישירים של הידע. הידע מגולם במוחותיהם של אנשים ובפעילות-הגומלין הקולקטיבית בין אנשים שכל אחד מהם מביא את מיומנותו הוא על מנת להשיג תוצר סופי קולקטיבי שאותו אי-אפשר לייחס לשום מרכיב יחיד בקבוצה כולה. קשה מאוד להגדיר ידע זה באופן פורמלי, בעיקר בשלביו המוקדמים, אך יש לו ייצוג בזרימות המשמעותיות ביותר בסחר ובהפצה של הרעיונות המובילים לחדשנות. מבחינה זו, ישראל היא גלובלית באופן יוצא-דופן. לא זו בלבד שאחרים מביאים את כישוריהם לעבודה בישראל, אלא שישראל היא יצואנית גדולה של מיומנות טכנית, דבר המתבטא בעיקר בהיקף הישראלים העובדים בחו"ל. אין מדובר כאן באובדן לישראל, על-פי תפיסה מרקנטיליסטית המקוננת על "בריחת המוחות", מפני שכל ישראלי העובד בחו"ל מייצג גשר אנושי פוטנציאלי של ידע המאפשר זרימת ידע חזקה בשני הכיוונים גם יחד.3 ישראלי העובד כפרופסור באוניברסיטה אמריקנית נמצא בקשר עם עמיתים בישראל ועשוי להביא סטודנטים מבטיחים לתארים מתקדמים לעבוד עימו. כאמור, קשה לכַמֵּת קשרים מסוג זה. בעולם העלול להפוך להיות יותר ממוקד-לאום, עם הגבלת הזדמנויות העבודה המוצעות לזרים, זרם חשוב זה עלול להיחלש, והדבר יפגע ביכולות המחקר והחדשנות של ישראל.

אף שטמונים יתרונות בסחר בינלאומי ובפתיחות להשתתפות במאמצים בינלאומיים, ברור שפתיחות כלכלית עלולה גם להתסיס ולייצר אי-נחת בשוק המקומי. חוסר הרצון או היכולת להכיר בפוטנציאל הנזק ליחידים, הנגרם מצד ממשלות המעוניינות בקידום משקים המותאמים לכלכלה הגלובלית, הוביל לגל אנטי-גלובליזציה ששטף את מדינות המערב המפותחות. הנפגעים תובעים לתקן, או לצמצם, את מדיניות הפתיחוּת. הדבר נכון במיוחד במקרה של משק קטן יחסית כמו זה של ישראל, ואף שכמעט לא היו הפגנות בנושא זה, פתיחותה של ישראל הוחלשה במספר דרכים לא תמיד גלויות, ע"י מדינויות וצעדים בכיוון ההפוך. בעוד שהחלטות על מדיניות הניעו את ישראל בכיוון של אסטרטגיה יותר ליברלית, הפוליטיקה ברמה המקומית נצמדה ביתר שאת לאינטרסים מקומיים. אלה הביאו לשמירה על חלק גדול ממערכות היחסים המבניות, שנוסדו בעידן הקודם של פיתוח עם מבט המופנה פנימה למען הגנה על המשק הישראלי.

האוריינטציה המתמקדת ביצוא הוגבלה למספר קטן של מגזרים. גרף 1 מראה עד כמה קטנה הרבגוניות בחבילת היצוא של ישראל. היצוא הישראלי מרוכז בעיקרו בתרופות, כימיקלים, יהלומים ואלקטרוניקה (שביחד מהווים למעלה משני שלישים מסך כל היצוא), ובכל אחד מן המקרים, מספר קטן של חברות אחראי לרוב הייצוא מישראל.4 היצוא הישראלי הרבה פחות רבגוני מאשר מדינות אחרות בעלות רמת הכנסה דומה.

תופעה זו מצביעה על פרדוקס בסיסי בין כיוון המדיניות המוצהר של פתיחות לבין תנאי המציאות במשק הישראלי, הנוטים לריכוזיות, קרטליזציה והתנגדות לתחרות שהיתה יכולה להיווצר כתוצאה מגישה חופשית יותר ליבוא בשווקי צריכה רבים. דוגמה לכך מהווה ענף הבנקאות. חמש קבוצות בנקאיות (הקשורות לרוב עם קונגלומרטים עסקיים בבעלות משפחתית) שולטות על 95 אחוז מסך כל הנכסים, כאשר שתיים מתוכן שולטות ביותר מ-60 אחוז. בחמישים השנים האחרונות, כמעט ולא נכנסו שחקנים חדשים לשוק הבנקאות.5 כוח השוק יוצר מידה מסוימת של השפעה פוליטית. בעלי החברות באותן תעשיות שבהן יש רמה גבוהה של ריכוזיות וקרטליזציה, יכולים להפוך לבעלי-ברית טבעיים של עובדים, אשר כמו העובדים בארה"ב ובארצות אחרות, חוששים מחיסול משרותיהם ע"י סחורות זרות שיחליפו את הסחורות מתוצרת מקומית, או מהעברת הייצור למדינות זרות. לכן, למרות אימוץ מסוים של מדיניות הגלובליזציה, ואף עמדה ממשלתית רשמית המצביעה על כיוון זה, קיימים עדיין כוחות אשר מונעים אומנם מדאגה לאינטרסים מקומיים, אך הם דוחפים לאותו כיוון שאליו דוחפים פעילי האנטי-גלובליזציה. התוצאה המצטברת של הלחצים הפוליטיים הבלתי-נמנעים על מספר רב של החלטות ספציפיות קטנות היא, כפי שראינו, פתיחוּת ירודה יחסית לסחר, מבנה רגולטורי שלעיתים משמש כמחסום (שאינו מכס) בפני יבוא, וכפי שראינו בשנה החולפת במספר תביעות שזכו לפרסום רב, נטייה למהלכים פנימיים אנטי-תחרותיים המשמרים רמת מחירים גבוהה, מקטינים את היעילות, ומורידים את שיעורי הפריון מתחת לרמות הקיימות בארצות מפותחות במידה דומה לזו של ישראל. מכאן משתמע שאפילו במדינה שנהנתה במידה ניכרת מהגלובליזציה, ונמצאת במצב המאפשר לה להמשיך ליהנות ממנה, גודלה הקטן יחסית גורם להעצמה של אינטרסים הנאבקים כנגד התנועה בכיוון זה. מאז ומתמיד, גודלו הקטן של השוק הפנימי הישראלי עמד בדרכם של אלה שחתרו לחזק את התחרות. כאשר בתי הזיקוק (בז"ן) הועברו מבעלות המדינה לבעלות פרטית, הרשויות הרגולטוריות תבעו כי שני המפעלים (אחד בחיפה, אחד באשדוד) יימכרו לקבוצות שונות, על מנת לחזק את התחרות הפנימית. אולם במקום ששני שחקנים חלשים יתמודדו בשוק קטן רווי הגנות, גישה אלטרנטיבית היתה לשמור על החברה בשלמותה, כך שתוכל לפעול באופן רחב יותר בשוק האזורי של מוצרי נפט מזוקק באגן הים התיכון, תוך פתיחת השוק המקומי הישראלי לגישה פתוחה יותר ממדינות אחרות.

החלטות מסוג זה מאפיינות רבות מהמדינות הקטנות הנאלצות להשתתף במשחק הגלובלי.6 בישראל יש מעט מאוד שחקנים עסקיים גלובליים שפעילותם רחבת היקף. חריגה ובולטת בהקשר זה היא חברת "טבע", המהווה שחקנית משמעותית בשוק התרופות. חברת טבע ייצרה הכנסות נטו בסך 22 מיליארד דולר והיא מעסיקה כ-57,000 עובדים ברחבי העולם. מתחת לאחד מכל שמונה עובדי החברה מועסקים בישראל.7 אין בישראל אף שחקן אחר שניתן להשוותו ל"טבע" מבחינת גודלו ומבחינת רמת הגלובליזציה, המיוצגת על ידי פיזור כוח העבודה של החברה. שתי יצואניות גדולות אחרות, "כימיקלים לישראל" והתעשייה האווירית הישראלית, מציגות פרופילים שונים בתכלית (טבלה 1).

יצואנית ישראלית הכנסה (במיליוני דולרים) מספרם הכולל
של העובדים
החלק של ישראל בכוח העבודה
טבע תעשיות פרמצבטיות 21,903א 56,960 12%
כימיקלים לישראל 5,363ב 13,414 35%
התעשייה האווירית לישראל 3,700ג 15,734 >60%ד

הניגוד בין אותם מגזרים במשק הישראלי הפעילים בכלכלה הגלובלית לעומת אלה הפעילים פחות, בשל גורמי מדיניות ורגולציה שונים, מוצא את ביטויו הישיר בפולמוס אודות "שתי כלכלות בישראל" שנדון בהערכות שנתיות קודמות של המכון למדיניות העם היהודי. נכון אומנם ש-48.5 אחוז מכלל היצוא הישראלי, שהסתכם ב-43.5 מיליארד דולר בשנת 2016, השתייכו לקטגוריה של "אומת הסטארט-אפ".8 אולם נתונים אלה אינם כוללים את פריט היצוא הגדול ביותר, יהלומים ( שהסתכם בקרוב ל-15 מיליארד דולר ב-2016),9 כך שבפועל, הנתח קטן מזה המדוּוָח בדרך כלל. בנוסף, בתוך הקטגוריה "היי-טק", כשליש מהמוצרים משתייכים לשוק התרופות, כלומר בעיקר יצוא של "טבע". אם מנכים מסך זה את יצוא המטוסים, משמעות הדבר היא כי יצוא האלקטרוניקה, התקשורת והמחשבים (כולל ציוד ותוכנה של מחשבים), שהוא בדרך כלל מה שמקושר בתודעה עם מגזר יצוא ההיי-טק הישראלי, מייצג בפועל נתח קטן יותר של היצוא מכפי שרגילים לחשוב. יצוין, עם זאת, כי מגזר זה נמצא באינטגרציה גבוהה עם הכלכלה הגלובלית. ניתן גם לראות בו כלכלה שבאופן יחסי מבודדת מן המשק בכללותו, עם מספר קטן של קשרים ושותפים במגזרים פוטנציאליים אחרים כגון בריאות, חקלאות, חינוך ועוד. אולם משמעות הדבר היא כי חלק גדול מן התעשייה והכלכלה של ישראל אינם מופנים החוצה כפי שניתן היה לחשוב. ישראל זו, שהיא פחות גלובלית, ניצבת מאחורי חומות שונות של הגנה, ומאופיינת בצמיחה איטית יותר ופריון נמוך יותר מאשר מגזרים גלובליים יותר.

אם התוצאה הכוללת של המהפכים בהם חזינו בשנת 2016 תתגלם בנטייה בינלאומית רחבה לסטות ממסלול הגלובליזציה, שאפיינה את מחצית המאה האחרונה, ובמקום זאת להתמקד באינטרסים לאומיים, הדבר עלול להקטין את ההזדמנויות שהיו זמינות עד כה לעסקים ישראליים. הפגיעה העיקרית עלולה להתבטא בהפרת מאזן הכוחות בישראל בין שווקים ומבנים יותר תחרותיים ופחות תחרותיים, כאשר חלקם של היותר תחרותיים יפחת, וחלקם של הפחות תחרותיים יגדל. אם זה יקרה, יתכן שייווצר פרדוקס: במקרה של ישראל, יתכן כי עמדה פחות גלובלית, בשמם ולמענם של אינטרסים לאומיים, תביא לתוצאה הפוכה מזו שאליה כיוונו.

הקודם
הבא