דמוקרטיה

חוקה רזה – עיגון סדרי השלטון בישראל

המכון למדיניות העם היהודי (JPPIׂ) מבקש להכין הצעה מפורטת של חוקה רזה המתמקדת בחלק הפרוצדורלי, המוסדי, של תפקודה של מדינת ישראל. לצורך זה מוקמות שתי קבוצות עבודה: בקבוצה אחת ישתתפו אנשי מקצוע שתפקידם יהיה להציע את ההסדרים, נכנה אותה "קבוצת המחקר". לצידה תעבוד הקבוצה השנייה – "מועצת החוקה הרזה" (הוועדה המייעצת), היא תשמש קבוצה מייעצת לקבוצת המחקר, והרכבה יהיה כזה שישקף את כל חלקי החברה הישראלית. אם תצלח דרכנו, תיהנה מדינת ישראל מקיומו של מערך מוסדי משטרי יציב.

חוקה רזה – עיגון סדרי השלטון בישראל

מאת ידידיה שטרן

חוקה רזה נדרשת לישראל: היא תאפשר לחדול ממצב של מונולוג כוחני בו כל רשות בתורה מפעילה כלים עוצמתיים, ולעבור לשיח של דיאלוג מאזן ומכבד בין הרשויות שסמכויותיהן מוגדרות. היא תהיה נמל המבטחים למשטר הדמוקרטי בישראל. בנפשנו הדבר, בידינו הדבר.

הרפורמה המשפטית ביקשה להפעיל כוח קיצוני כנגד הרשות השופטת ולגרוע מסמכויותיה לבקר את השלטון. מהתוכנית המהפכנית המקורית מומש עניין אחד בלבד: תיקון מספר 3 לחוק יסוד השפיטה, כך שבית משפט לא יוכל לדון בעניין סבירות ההחלטה של הממשלה, ראש הממשלה או כל שר אחר ולא יוכל לתת צו בעניין.

והנה תיקון מספר שלוש, הביא להפעלת החוק השלישי של ניוטון, לפיו כאשר גוף אחד מפעיל כוח על גוף אחר, הגוף האחר יפעיל כוח השווה בעוצמתו אך מנוגד בכיוונו על הגוף הראשון. וכך, בג"ץ הפעיל השבוע כוח מנוגד, רב עוצמה, כנגד הכנסת: הוא פסל, לראשונה בתולדותינו, סעיף בחוק יסוד, ובכך החזיר את עילת הסבירות לארסנל הכוחות השיפוטיים – מלא מלא.

מאזן ביניים: לרפורמה שהפכה את חיינו בשנה שחלפה והביאה אותנו אל סף מלחמת אחים לא נותר כל שריד בספר החוקים הישראלי. בצד זאת היא הותירה חותם קשה על החברה שלנו שהפכה מצולקת, פגועה ורעועה משהיתה אי פעם. ישראל היא משפחה במצוקה: אמא כנסת ואבא בית משפט מתחזקים מזה שנים רבות, ריב חריף שמעכיר את האווירה בבית הלאומי וגורם לערעורו. בחודש יולי ניצחה אימא, השבוע ניצח אבא; אך שלום בית טרם נראה באופק. ההפך: החומה בין הצדדים הוגבהה קומה נוספת. קיים חשש של ממש שלאחר ש"ביחד ננצח" במלחמה בעז"ה, המחלוקת תשוב להתעורר במלוא עוזה.

738 עמודים מחזיק פסק דינו של בג"ץ. כל אחת ואחד מחמישה עשר שופטות ושופטים, הרכבו המלא של בית המשפט העליון, התייחס לסוגיות המרכזיות, ובחלקן נחרשו לראשונה תלמים במשפטנו, ודאי במישור התוצאתי, להבדיל מזה העיוני. במשך שנות דור שיננו סטודנטים למשפטים את פסק דין "המזרחי" מ 1995, שלימים ראוהו כמבשר "המהפכה החוקתית". ניתן להניח ששנות דור קדימה ילמדו וישננו גם את פסק הדין בעניין עילת הסבירות המבשר את "המהפכה החוקתית השניה".

כצפוי נחלקו השופטים בסוגיות המרכזיות שנדונו. רוב על חודו של קול קבע לראשונה שיש לבטל את התיקון הנדון לחוק היסוד, ורוב משמעותי קבע לראשונה שיש סמכות לבג"ץ לפסול חקיקה של הכנסת, גם כאשר זו נעשית בכובעה כ"רשות מכוננת" ומהווה "חוק יסוד".

ביחס לשאלה מרכזית אחת לא היתה כל מחלוקת. כל השופטים סבורים כי מדובר בחוק שלא היה ראוי לבוא בשעריו של ספר החוקים הישראלי. אף השופט סולברג ציין שלו היה חבר בבית המחוקקים היה מצביע נגד החוק, היו חברי כנסת שטענו, לשווא,  שהחוק שרקחו מאמץ את "מתווה סולברג".

במשך זמן עמלנו רבות והשקענו לילות כימים, כפשוטו, במאמצים שהחוק הזה לא יגיע בנוסחו הגורף והקיצוני לאישור בית המחוקקים, משלא צלח הדבר והחוק עבר כפי שהוא, היינו שותפים למאמצים לגרום לכך שיעבור מן העולם בהקדם, ותחתיו יאושר בהסכמה הסדר נכון ומאוזן יותר. מאמצים אלו נמשכו ממש עד ערב ה 7 באוקטובר. על המהות לא היתה מחלוקת של ממש. אלו גם אלו הסכימו כי יש להחזיר את עילת הסבירות לממדים מתוחמים מבלי לשפוך את התינוק עם מי האמבט כפי שנעשה. אך למרות זאת, למרבה הצער, חוסר אמון עמוק והדדי בין הצדדים בשילוב חששות הדדיים מ"מה יגידו" גורמי הקיצון בכל אחד מהמחנות, לא איפשר בשעתו הבשלה להסכמות, והחוק חוקק בגרסתו הגורפת והקיצונית.

ניתנת האמת להיאמר, האשמה העיקרית לכך רובצת לפתחה של הקואליציה שקידמה את החוק באופן דורסני כראש החץ של רפורמה קיצונית ולא מאוזנת, ולא שעתה לאזהרות על הסכנות הרבות הכרוכות בכך, גם כאשר נשמעו מפי גורמים כמונו, אשר אינם מקדשים את הקיים, אינם "נטורי-קרתא" משפטיים, וחושבים שהמערכת זקוקה לתיקונים רבים, אך יש לעשותם באופן מאוזן ובהסכמה רחבה ככל הניתן. להוותנו, מובילי החקיקה בכנסת דחו את ההצעות שעשויות היו להביא לשינוי אמיתי ולהרגעת הרוחות, ובית המשפט נתן את פסק דינו.

ומה כעת? הציבור הרחב נחלק, כצפוי, ביחסו לפסק הדין. הללו אומרים שירה ושמחים על כך ש"בית המשפט הציל את הדמוקרטיה הישראלית ושמר על מבצר שלטון החוק"; ולעומתם, הללו אומרים קינה ומבכים על כך ש"בית המשפט שדד את הדמוקרטיה מידי הריבון, נציגי העם, ושבר את האמון בשלטון החוק".

אפשר להבין את שמחת ההקלה של רבים לאור תוצאת פסק הדין. אך תהיה זו טעות קולוסאלית להכריז על "ניצחון" ולהמשיך בחיינו הלאומיים כאילו הכול בא על מקומו בשלום. ההכרעה שניתנה קבעה את סופו הראוי של התיקון הדורסני והחד צדדי שעבר, אך אינה מהווה סוף לוויכוח היסודי המפלג את הציבור בישראל ואף את בית המשפט. השימוש ב"נשק יום הדין", כפי שנעשה השבוע, עלול לגבות מחיר מבית המשפט. זוהי הסלמה במאבק הרשויות, שגם מי שסבור שהיא מתבקשת בנסיבות, חייב לקחת בחשבון שהיא עלולה להגביר את הזעם בקרב חלקים מהעם, ולהעצים קריאות פומביות נגד הלגיטימיות של הפסיקה ושל המוסד עצמו. ישראל ממשיכה להיות ניצבת על מדרון חלקלק ומסוכן של מלחמת רשויות. המשימה הגדולה שלפנינו, כחברה, היא שרטוט אופק שירגיע את הורדת הידיים המחריפה.

שורש הבעיה טמון בכך שבישראל, בניגוד למקובל בכלל הדמוקרטיות החוקתיות, כללי המשחק שעל בסיסם מתנהלות רשויות המדינה ניתנים לשינוי ברוב רגיל בכנסת. זוהי בעיית היסוד שאפשרה לקואליציה לנסות לבצע מהפיכה משטרית באמצעות תמיכה מזערית, והיא זו שהניעה את רוב שופטי בג"ץ להפעיל את נשק יום הדין.

אנו סבורים שכעת, יותר מתמיד, נדרש עיגון של כללי המשחק במסמך חוקתי שלא יהיה ניתן לשינוי אלא אם כן תושג הסכמה רחבה לכך. בעולם אידיאלי עדיף היה שישראל תקבל על עצמה מסמך חוקתי מלא שיסדיר לא רק את כללי המשחק לתפקודן של רשויות השלטון אלא גם את שאר השאלות הגדולות שבהן עוסקות חוקות – עקרונות המדינה ומגילת זכויות האדם, ובכללן גם השוויון. אנו מייחלים לכך. אבל, בהינתן החברה ההטרוגנית הישראלית והמחלוקת באשר לייעוד המדינה, יש להודות בצער, שייקשה להשיג בטווח הנראה לעין הסכמה ציבורית רחבה בנושאים קריטיים אלו. ועדיין, לדעתנו, ניתן להגיע  להסכמה ציבורית רחבה באשר לכללי המשחק שעל פיהם תתנהל ישראל.

חוקה צנועה שכזו, העוסקת "רק" בעיצוב מוסדות המדינה ומערכות היחסים ביניהן –מכונה "חוקה רזה". היא תכלול, בין היתר, גם את חוק יסוד החקיקה ובו ייקבע  כי חוק יסוד יחוקק בהליך מיוחד ושונה מחוק רגיל, על ידי רוב משמעותי בכנסת ורק אם הוא מסדיר נושא המתאים לטקסט חוקתי. אם כך ייקבע, אנו מניחים ומקווים שבג"ץ לא ישוב להשתמש בסמכות שנטל לעצמו השבוע, לערוך ביקורת שיפוטית על חוקי היסוד. לא יהיה בכך צורך ולא תהיה לכך לגיטימציה.

כולנו שבעי אכזבות מניסיונות עבר, אך ייתכן שדווקא בעת משבר זו, קיימת היתכנות ממשית להשיג הסכמה לאומית רחבה לכינון חוקה רזה. ראשית, חוקה רזה איננה מבקשת מאף אחד לוותר על ערכיו ולכן איננה פוגעת ב"ציפור נפש" של אף ציבור. שנית, השחקנים הפוליטיים הרלבנטיים עשויים להבין שמהלך כוחני מצד זה או אחר לא יצלח, ועליהם לבחון את הדברים מעבר ל"מסך הבערות": מבלי שהם יודעים האם ומתי יהיו בקואליציה או באופוזיציה. לכן, יש להם אינטרס לקבוע כללי משחק שיבטיחו שקבלת ההחלטות במדינה, על ידי רשויות השלטון, תיעשה בהגינות וביעילות, בלי שהמנצח "לוקח הכול".

חוקה רזה נדרשת לישראל: היא תאפשר לחדול ממצב של מונולוג כוחני בו כל רשות בתורה מפעילה כלים עוצמתיים, ולעבור לשיח של דיאלוג מאזן ומכבד בין הרשויות שסמכויותיהן מוגדרות. היא תהיה נמל המבטחים למשטר הדמוקרטי בישראל. בנפשנו הדבר, בידינו הדבר.

פורסם בידיעות אחרונות

הקודםהבא