דמוקרטיה

חוקה רזה לישראל

חוקה מלאה היא רעיון נאצל אולם אינה אפשרות ריאלית במצב הנוכחי. החברה הישראלית יכולה וצריכה להגיע להסכמות על 'כללי המשחק' לטווח הארוך, אבל לשם כך דרושה מנהיגות

ישראל נמצאת בחדר טראומה. בבית הנשיא עמלים על ייצוב החולה באמצעות חתירה להסכמות בסוגיות נקודתיות. אך בצד זאת נדרשות גם "מחשבות גדולות" בדבר העתיד הישראלי. שלוש הצעות נמצאות על השולחן: הרפורמה המשפטית, חוקה מלאה וקנטוניזציה. כל אחת מהשלוש היא אשליה מסוכנת. שלושתן מבקשות הכרעה במציאות שאיננה בשלה להכרעה. נדרשת מחשבה גדולה אחרת, ריאלית, שתכיר בעובדה שבישראל מתקיימת מלחמת תרבות שאיננה הולכת לשום מקום, ובה בעת תפעל לטיוב חיינו הלאומיים באופן דרמטי. אבקש להציע מחשבה שכזו: "חוקה רזה".

איש אינו יודע כיצד יסתיים מהלך ההידברות הנוכחי. סביר להניח שראש הממשלה ינווט בשדה המוקשים שאליו קלע את עצמו לעמדה שתאפשר לו להימנע מהכרעה חדה. כך ישמר את הקואליציה בלי שיעורר מחדש את המחאה במלוא עוזה.

אבל מי שחושב שהימנעות מהכרעה תוכל להשיב את המצב לקדמותו — טועה. המרכז הישראלי, דוב גדול שהיה נתון בשנת חורף זהותית מתמשכת, הקיץ בזעם מתפרץ, לאחר שנדקר בצלעותיו בעוצמה על ידי הרפורמה. הוא מפרש את הרפורמה כניסיון להכריע לרעתו במלחמת התרבות הישראלית, ולכן הוא עירני ודרוך ואין סיכוי שיחזור למאורתו הנוחה, הפסיבית. הפשרה המקווה, אם תושג כתולדה של ההידברות, עשויה ליצור מצג של שיבה לנורמליות, אך תהיה זו טעות להניח כי נוכל ליהנות משקט שלאחר הסערה. ההיפך הוא הנכון: גם אם יושג שקט, הוא יהיה קצר מועד, שקט שלפני הסערה הבאה. זאת יש לדעת: משקעי העומק של ההתרחשויות באביב 2023 הפכו לחלק מהזיכרון האקטיבי של דור שלם.

במשך שנות דור הזנחנו את העיסוק בשאלות היסוד של החברה הישראלית — ובראשן שאלת היחס בין הפרטיקולרי היהודי לאוניברסלי הדמוקרטי־ליברלי, ושובל המסקנות העקרוניות והמעשיות שנגזרות ממנו — משום שהשיחה הישראלית כולה נבלעה בתוך חור שחור: העיסוק בשאלת השטחים. ואולם, בעשור האחרון, כשרוב הציבור איננו נותן סיכוי לתהליך מדיני, הגרביטציה של החור השחור איבדה מכוחה. הנושא המרכזי שהגדיר בעבר "ימין" מול "שמאל" הוטמן עמוק במגירה נעולה. וישראל התפנתה לעסוק בזהותה.

ההתבוננות פנימה צברה תאוצה ופוליטיקה של זהויות כבשה לה מקום משמעותי בשיחה הישראלית. היא יצרה צירים חדשים של מחלוקת בין קבוצות זהות המבוססות על דת, לאום, מוצא עדתי, ומיקום גיאוגרפי. השסעים שנחשפו בתוך החברה התבררו לא רק ככרוניים אלא גם כחופפים בחלקם אלו את אלו — אותה קבוצה נמצאת בצד אחד של שסעים שונים — ולכן הם קשים לגישור. ובכל זאת, המרכז הישראלי המשיך להתנהל בשאננות יחסית. הוא לא הרגיש מאוים.

כל זה היה עד 4 בינואר, 2023. הכרזת שר המשפטים על השלב הראשון ברפורמה מבין ארבעה, בלי שהציג את התחנות הבאות וללא חשיפה של מה שצפוי בתחנה הסופית, נתפשה כאיום בנשק בלתי קונבנציונלי. הנועזות של התוכנית והדרך שבה שווקה על ידי ממשלה ייחודית בתולדותינו — ימין "מלא מלא" — נקבו חור בפני השטח הישראליים, שדרכו פרצה החוצה לבה זהותית רותחת. גם אם תימצא דרך לאטום את הנקב — פשרה שתגדר את השפעות הרפורמה — לא יהיה בכך מענה תשתיתי למצוקת הזהות. זה רק עניין של זמן עד שהלבה תפרוץ שוב, בהקשר שהעתיד בוודאי יזמן לנו.

המגעים לפשרה בבית הנשיא. צילום: קובי גדעון לע"מ

לפיכך, כוחות יצירתיים מבקשים לצאת מהמצר של המשבר הנוכחי אל מישור רחב, שיערבב מחדש את הקלפים בחפיסה הישראלית. כאמור, מועלות הצעות שונות:

יש החותרים לכינון חוקה הכוללת מגילת זכויות אדם מלאה. הם מבקשים לרפא אותנו באמצעות "סדר חברתי חדש" שיכלול הכרעה בדבר זהות המדינה ועקרונות היסוד שלה. הכרעה זו, אם תעוגן במסמך חוקתי שישוריין באופן שיקשה על שינויו בעתיד, תעצב את השותפות הישראלית החדשה לדורות. לשיטתם, חוקה תבטיח לרוב הישראלי כי הקצוות המאיימים עליו — אלו שחותרים להעצים את רכיב הזהות היהודי (הדתי ו/או הלאומי) על חשבון הדמוקרטי או את רכיב הזהות הדמוקרטי־ליברלי (תוך דילול אופייה הפרטיקולרי של מדינת הלאום) על חשבון היהודי — לא יוכלו לממש את רצונם. חוקה תקטין את התיאבון של המהפכנים הפוטנציאליים כיוון שהיא תשרטט את מגבלות היכולת שלהם. כשנתחייב לחוקה, נירגע.

ויש החותרים לכינונה של פדרציה. לשיטתם ראוי לעצב את ישראל כמערך של אוטונומיות, שכל אחת מהן תהיה תפורה למידותיה של אחת מקבוצות הזהות, שתתקיימנה זו לצד זו במסגרת פדרטיבית. מימוש רעיון זה, שתויג לאחרונה גם כ"קנטוניזציה", יאפשר לכל קבוצה להתנהל על פי העדפותיה ולשאת באחריות לבחירות שלה על חשבונה ולא על חשבון זולתה. יפרחו פרחים הרבה ואיש לא יכפה דבר על זולתו. על פי הצעה זו, השותפות הישראלית תהיה מצומצמת למינימום ההכרחי, שלא יכלול הסכמות ערכיות בדבר מהותנו.

שתי ההצעות נוקטות פתרונות הפוכים למלחמת התרבות הישראלית: חוקה מבקשת לצרף אותנו יחדיו ואילו הקנטוניזציה מבקשת להכיר בקיומה של השונות החריפה בינינו ולתת לה תוקף משפטי ומעשי. מכאן, "כל ישראל אחים", ומשם, "איש לאוהליך ישראל". ואולם לשתי ההצעות צד שווה: שתיהן אינן בנות ביצוע וכל ניסיון רציני לקדם מי מהן עלול להחריף את המשבר לממדים חמורים מהנוכחיים.

חוקה מלאה היא רעיון נאצל שאני תומך בו בכל מאודי. ואולם, במצב הנוכחי אין לי אלא להסכים עם המתנגדים למהלך/ פוליטיקת הזהויות הנוהגת כיום, שמבוססת על בידול מהאחר ודמונזיציה שלו, היא שטח השמדה לפוליטיקה חוקתית, שמבוססת על פשרות בנושאים עקרוניים. המחשבה שניתן להגיע כיום להסכמה רחבה בשאלות של זהות וערכים היא בגדר אשליה. הצבתה כיעד פוליטי היא התנהלות חסרת אחריות. ודוק: אפילו הטקסט הקנוני — הקדוש במובן החילוני — של מגילת העצמאות הופך, למרבה הצער, לנושא מחלוקת בחברה הישראלית.

הקנטוניזציה היא רעיון גרוע. היא תעניק גיבוי נורמטיבי ומוצקות משטרית למחלוקת הזהותית. במקום לנהל אותה היא תעצים אותה ותיצוק לה ממד של "לכתחילה". אם ישראל תהפוך ל"מדינת כל שבטיה" קצב הסיבוב של הצנטריפוגות המרחיקות אותנו אלה מאלה יואץ דרמטית. התקווה שכל שבט יחיה את חייו בשלווה לצד השבט האחר כיוון שיהנה מאוטונומיה היא חסרת שחר. תחת זאת תתפתח תחרות על שליטה, השפעה ועיצוב התודעה, אשר תעצים ותגביה את החומות המפרידות ביננו ותפוך אותן למכשולים שיסכלו את יכולת הפעולה המשותפת שלנו להשגת מטרות לאומיות.

הפגנת תמיכה בירושלים בעד הרפורמה המשפטית. צילום: יואב דודקביץ' TPS

תחת חתירה לחוקה מלאה מאחדת או לקנטוניזציה מפרידה, ראוי לחתור לפתרון צנוע יחסית, אך חשוב ביותר ובעל היתכנות סבירה למימוש: "חוקה רזה".

בעוד חוקה מלאה כוללת שלושה חלקים — חלק זהותי הקובע את אופייה של המדינה, חלק זכויות הכולל מגילה של זכויות האדם וחלק העוסק ברשויות השלטון — חוקה רזה, או בשמה האחר "חוקה פרוצדורלית", עוסקת רק בחלק השלישי. כלולים בה הסדרה של שלוש רשויות השלטון (הרכבן ודרך קביעתו, סמכויותיהן, דרכי פעולתן וחלוקת האחריות ביניהן, כולל הפרדה ואיזון בין הרשויות) ולצדן הסדרה של מוסד הנשיאות, מבקר המדינה, תקציב המדינה, הצבא, וניתן להוסיף גם הסדרה של הרשויות המקומיות. חוקה רזה איננה עוסקת בנושאים תלויי־זהות אלא קובעת את כללי המשחק להסדרה של פעולת המדינה.

חלק מהנושאים המצוינים לעיל אינם מוסדרים עדיין על ידי חוקי יסוד בישראל (כמו דרכי חקיקה) וחלקם אמנם מוסדרים אך ניצבים על כרעי תרנגולת, כיוון שרוב קואליציוני רגיל יכול לבטלם ולשנותם ללא כל פרוצדורה מיוחדת (למעט חריגים בודדים). רוב רגיל גם יכול לחוקק חוקי יסוד חדשים בהליך חקיקה שגרתי. זוהי תקלה שמציבה אותנו על מדרון חלקלק ומסוכן: מה שמתיימר להיות החוקה הישראלית הוא כחומר ביד היוצר, הכנסת; טרף קל לכל גחמה קואליציונית שיכולה לקדם שינויים מהפכניים מכל הבא ליד, כגון נטילת סמכויות מבית המשפט, הגבלת זכות הבחירה של חלק מהאזרחים או שינוי אופייה היהודי או אופייה הדמוקרטי של המדינה. ככל שתתקבל הטענה (החזקה, יש להודות) שאין לבית המשפט העליון מקור סמכות לבצע ביקורת שיפוטית על חוקי יסוד, אין מעצור חוקי מפני רוב קואליציוני מזדמן בכנסת הנחוש לשנות את ישראל כרצונו.

אין זה חשש תיאורטי: כל ראשי הממשלה האחרונים בחרו לשנות את חוקי היסוד על מנת שיתאימו לצורכיהם הפוליטיים המיידיים (ע"ע ממשלת חילופים). הרפורמה המשפטית המוצעת כרגע היא רק צעד נוסף, אמנם קיצוני לאין שיעור, בדרך שכבר נסללה על ידי אחרים.

בכל הדמוקרטיות החוקתיות שינוי כללי המשחק איננו יכול להתבצע כך, כלאחר יד, באמצעות החלטת רוב רגיל. מפאת חשיבותם, הכללים מוסדרים בחוקה משוריינת, כך ששינוי שלהם דורש עמידה בדרישות נוקשות, כגון השגת רוב פרלמנטרי גדול; אישור בשני בתי מחוקקים; במדינה פדרלית — אישור המתקבל על ידי כל או רוב המדינות החברות בפדרציה; אישור במשאל עם ועוד. בנוסף, ברוב המדינות נוהגת תרבות שאינה מאפשרת לעלות על הדעת שינוי חוקתי בהתאם לנוחות רגעית.

הפגנה בתל אביב נגד הממשלה. צילום: גדעון מרקוביץ' TPS

השסע החברתי והאידיאולוגי המאפיין אותנו לא מאפשר לנו להכריע במלחמת התרבות. אבל הוא איננו מונע מאתנו לקבל על עצמנו חוקה רזה שתהווה מסגרת מוסכמת ויציבה לניהול המחלוקות בעתיד. ניתן להגיע להסכמה על כללי המשחק משום שהם אינם עוסקים בערכים שלגביהם מתנהלת מלחמת התרבות. אמת, בעת הזו הכנסת נתפשת כבעלת רגישות רבה יותר ליהודיותה של המדינה ואילו בית המשפט נתפש כבעל רגישות רבה יותר לאופייה הליברלי. לכן הקואליציה הנוכחית, שאיננה ליברלית, מבקשת להעביר סמכויות מהמשפט אל הפוליטיקה. אך זהו חישוב קצר רואי, שהרי המצב הנוכחי איננו חוק טבע.

כך, למשל, אין לדעת מי ירכיב את הקואליציה הבאה. לפיכך לכולם יש אינטרס לייצב את המערכת באופן מיטבי, מנקודת ראות מצרפית, שהרי כל צד עלול להיקלע לעמדת אופוזיציה. כללי משחק משוריינים יגנו עליו. הוא הדין באשר להרכב בית המשפט העליון: אם בעבר שופטיו קוטלגו כליברלים, כיום מאזן הכוחות משתנה. לפחות שליש מהשופטים הם שמרנים ובעוד מספר שנים, אם לא תשונה השיטה, ימונה אחד מהם לנשיא. דוגמה להחלפת החברברות של הנמר נמצאת בבית המשפט העליון האמריקאי אשר שינה את פניו מקצה לקצה בשנים האחרונות, והפך ממבצר ליברלי למעוז השמרנות האמריקאית. האם שינוי דומה יתרחש גם כאן?

אי הוודאות באשר להרכב העתידי של הכנסת ושל בית המשפט היא בסיס מעולה לניהול דיון על כללי משחק שיביא לתוצאה מיטיבית. כפי שלימד אותנו הפילוסוף ג'ון רולס, בהתדיינות בין צדדים לשם שיתוף פעולה חברתי, תושג תוצאה הוגנת אם המתדיינים נמצאים "מעבר למסך הבערות" – קרי, הם אינם יודעים בעת ההתדיינות באיזה צד ימצאו את עצמם לאחר שההתדיינות תוכרע. כך מובטח שהדיון יתנהל ללא הטיות. אמנם למתדיינים כיום במלחמת התרבות יש העדפות ערכיות ידועות, אך העדפות אלו אינן קשורות לשאלת הפרדת הרשויות והיחסים המורכבים ביניהן ולכן הן אינן מחלצות את המתדיינים מהעמדה הראויה לקבלת החלטות הוגנת – מעבר למסך הבערות.

האם המנהיגות הישראלית תוכל להיגמל מאשליית ההכרעה — רפורמה מהפכנית, חוקה מלאה או קנטוניזציה — ולהוליך אותנו אל נמל המבטחים של הסדרה מוסכמת לטווח ארוך, וניהול המחלוקת הישראלית במסגרת חוקה רזה?

פורסם לראשונה בעיתון 'הארץ'