בין ערכים לאינטרסים: ישראל והאיחוד האירופי

מאז הקמת הקהילה הכלכלית האירופית (European Economic Community – EEC) בשנת 1957, יחסי ישראל ופרויקט האינטגרציה האירופית, לימים האיחוד האירופי (European Union – EU), מאופיינים בדואליות מתמשכת של קרבה וניכור, שהחריפה בעקבות מלחמת "חרבות ברזל", שפרצה ב־7 באוקטובר 2023 והחריפה בהמשך, עם התרחבות העימות הצבאי ללבנון ולאיראן. מתח מובנה זה מתקיים בשני הצדדים. בישראל יש הערכה עמוקה לאירופה כמוקד של תרבות, תיירות, מדע, כלכלה וספורט, לצד ביקורת, ולעיתים אף עוינות, כלפי מדיניות האיחוד האירופי. מנגד, באירופה ניכרות זיקות היסטוריות ותרבותיות לישראל והערכה להישגיה בתחומי החדשנות, הסייבר, הביטחון והמדע, לצד ביקורת עקיבה על המלחמות ועל המבצעים הצבאיים ברצועת עזה, על מדיניותה בשטחים הכבושים ועל השלכות הפעילות הישראלית, הנתפסת כמאיימת על היציבות במזרח התיכון, ביבשת אירופה ובמערכת הבינלאומית.

המפתח להבנת יחסי אהבה־איבה אלו טמון בהיסטוריה השזורה של אירופה ויהודיה, שהתעצבה במשך אלפי שנים. עם זאת, אף שהעבר חיוני להבנת מערכת היחסים בין הצדדים, אל לנו לאפשר לו להכתיב את עתיד יחסי ישראל והאיחוד האירופי. במהלך כשבעים השנים האחרונות התפתחו יחסים אלה לכדי שותפות רב־ממדית בעלת חשיבות אסטרטגית, כלכלית, מדעית, אקדמית, תרבותית וספורטיבית, המשרתת אינטרסים חיוניים של שני הצדדים.

מלחמת "חרבות ברזל" והעימותים הצבאיים עם לבנון ועם איראן החריפו את המתחים בין ישראל לאיחוד האירופי והעמיקו את המחלוקות ביניהם. באופן פרדוקסלי, דווקא התדרדרות היחסים בתקופה זו ממחישה את עומק הקשרים ואת חוסן מנגנוני שיתוף הפעולה שנבנו בין הצדדים לאורך עשרות שנים. עם תום שלב הלחימה העיקרי ברצועת עזה וכניסת הפסקות האש השבריריות עם לבנון ועם איראן לתוקף מתחדד הצורך בעיצוב מחדש של שיח בין ישראל לאיחוד האירופי, שיאפשר לבסס מערכת יחסים יציבה, בת־קיימא ומועילה לשני הצדדים. שיח זה מחייב בחינה מחודשת של מעמדה של ישראל כלפי האיחוד האירופי ושל האופן שבו מבקשת ישראל למקם עצמה במסגרת הארכיטקטורה הפוליטית והמשפטית של האינטגרציה האירופית: האם עליה לשאוף להשתלבות עמוקה יותר במוסדות האיחוד, להסתפק במעמד של "שותפה אסטרטגית מועדפת" (Special Privileged Partnership), להרחיב את השתתפותה בתוכניות השונות של האיחוד או להמשיך במודל הנוכחי של שיתוף פעולה במסגרת מדיניות השכנות האירופית (European Neighbourhood Policy).

בין שאיפה להשתלבות, לתלות הדדית

פרק זה מציג תמונת מצב עדכנית של יחסי ישראל והאיחוד האירופי ובוחן את האתגרים ואת ההזדמנויות שמציבות ההתפתחויות הגיאופוליטיות האחרונות בפני מערכת יחסים זו. בשנת 1958 הייתה ישראל למדינה השלישית בעולם שביקשה לפתוח נציגות דיפלומטית במוסדות הקהילות האירופיות בבריסל, ובפועל הייתה הרביעית שעשתה זאת. היחסים הכלכליים בין הצדדים מוסדו לראשונה בשנת 1964 עם חתימת הסכם סחר לשלוש שנים, שהעניק הנחות בשיעורי המכס על יבוא מספר מצומצם של מוצרים מישראל לקהילה האירופית. בשנת 1970 נחתם לאחר משא ומתן ממושך הסכם העדפה לחמש שנים, שבמסגרתו הוענקו הנחות של 50% במכס על יבוא מוצרים תעשייתיים מישראל למדינות הקהילה, ושל 40% על יבוא פרי הדר. בתמורה התחייבה ישראל להעניק הנחה ממוצעת של 18% במכס על יבוא בהיקף מוגבל של מוצרים ממדינות הקהילה. בראשית 1973 אישרה מועצת השרים של הקהילה האירופית תוכנית להקמת אזור סחר חופשי עם מדינות אגן הים התיכון, ובמאי 1975 נחתם בבריסל הסכם הסחר החופשי בין הקהילה האירופית לישראל. ההסכם נועד לקדם את פיתוח היחסים הכלכליים באמצעות הרחבת הסחר ההדדי, לתרום לפיתוח המשק הישראלי, לשפר את תנאי החיים והתעסוקה, להגדיל את פריון הייצור ולחזק את היציבות המוניטרית. מאז הלכו והתהדקו היחסים בין ישראל לקהילות האירופית במגוון רחב של תחומים. תהליך זה הואץ בעקבות חתימת הסכם האסוציאציה (הידוע גם כהסכם ההתאגדות) בשנת 1995. הסכם זה, המשמש עד היום כתשתית המשפטית והמוסדית ליחסי ישראל עם האיחוד האירופי, מסדיר את שיתוף הפעולה הפוליטי והכלכלי בין הצדדים ומעניק מסגרת להרחבתו לתחומי התרבות, הספורט, התיירות, המדע והמחקר, ההשכלה הגבוהה ולמיזמים משותפים רבים. גם בתקופות של משברים ומתיחויות פוליטיות המשיכו מסגרות שיתוף פעולה אלה לפעול והפגינו מידה רבה של חוסן.

האיחוד האירופי הוא כיום שותף הסחר הגדול ביותר של ישראל. בשנת 2025 היה האיחוד אחראי ל-31.7% מכלל סחר הסחורות של ישראל עם העולם: 29.4% מייצוא הסחורות הישראלי (למעט יהלומים) הופנה למדינות החברות באיחוד האירופי, ומקור 33.1% מייבוא הסחורות לישראל (למעט יהלומים) היה במדינות האיחוד. היקף הסחר הכולל בסחורות בין הצדדים הסתכם באותה שנה ב-43.3 מיליארד אירו. הייצוא הישראלי לאיחוד האירופי עמד על 15.3 מיליארד אירו, ובראשו מכונות וציוד תחבורה (6.5 מיליארד אירו, 42.8%) וכימיקלים (2.9 מיליארד אירו, 18.7%). הייבוא הישראלי מהאיחוד האירופי הסתכם ב-28 מיליארד אירו, וגם בו בלטו מכונות וציוד תחבורה (12 מיליארד אירו, 42.7%) וכימיקלים (4.9 מיליארד אירו, 17.4%). בשנת 2025 הייתה ישראל שותפת הסחר ה-27 בגודלה של האיחוד האירופי, ותפסה כ-0.8% בלבד מכלל סחר הסחורות של האיחוד עם העולם. עם זאת, במרחב אגן הים התיכון דורגה ישראל כשותפת הסחר השלישית בגודלה של האיחוד, לאחר מרוקו ומצרים.² אחד הביטויים המובהקים לעומק היחסים בין ישראל לאיחוד האירופי הוא שיתוף הפעולה בתחומי המדע, המחקר והפיתוח. בשנת 1995 חתמו הצדדים על הסכם לשיתוף פעולה במחקר ובפיתוח (מו"פ), שבמסגרתו הייתה ישראל למדינה הלא-אירופית הראשונה שזכתה למעמד של שותפה מלאה בתוכניות המסגרת למחקר ולפיתוח טכנולוגי של האיחוד האירופי. מאז נמנית ישראל עם המדינות הפעילות והמצליחות ביותר בהשתתפות ב"קולות הקוראים" לפרויקטי מחקר אירופיים, והיא מקור מרכזי לחדשנות במרחב המחקר האירופי הן במחקר בסיסי הן במחקר יישומי בעל אוריינטציה מסחרית.

האיחוד האירופי הוא כיום מקור המימון החשוב ביותר של המחקר בישראל, ושיתוף הפעולה עימו הרים תרומה חשובה לביסוס מעמדה של ישראל כ"אומת הסטארט-אפ". כך למשל, במהלך השנים 2024-2015 דורגה ישראל במקום החמישי בזכייה במענקי מחקר של מועצת המחקר האירופית בתחום מדעי החיים והרפואה, לאחר גרמניה, בריטניה, צרפת והולנד. הישראלים נמשכים לעושרה ההיסטורי והתרבותי של אירופה, למסורותיה, לאורחות חייה ולמורשתה, ומייחסים חשיבות רבה לקשרי התרבות, החינוך והספורט עימה. אף שרבים מהם מביעים חשש נוכח התגברות האנטישמיות ביבשת, במיוחד לאחר טבח ה-7 באוקטובר, ולעיתים גם אי-נחת מעמדות האיחוד האירופי בסוגיות הקשורות לסכסוך הישראלי־פלסטיני, עריה ונופיה של אירופה מוסיפים להיות היעד המועדף על התייר הישראלי.³ יתרה על כך, בעשורים האחרונים גוברת מגמת הפנייה של ישראלים לקבלת אזרחות של אחת ממדינות האיחוד האירופי. הרחבת האיחוד מזרחה בשנים 2004, 2007 ו-2013, וביתר שאת תיקוני החקיקה בספרד ובפורטוגל, שאפשרו הענקת אזרחות לצאצאי מגורשי חצי האי האיברי, הרחיבו באורח ניכר את מעגל הזכאים לאזרחות אירופית. כיום, למעלה מ-55% מהאוכלוסייה היהודית בישראל זכאים, לפחות מבחינה עקרונית, לאזרחות של אחת מהמדינות חברות האיחוד מכוח מוצאם המשפחתי. בהתייחס לגודל אוכלוסייתה, ישראל היא כיום המדינה אשר בה הריכוז הגבוה ביותר בעולם של אזרחים פוטנציאליים של מדינות האיחוד האירופי.⁵

שותפות עמוקה, פוליטיקה של חשדנות

הקשרים ההדוקים בין ישראל לאירופה בתחומי הביטחון, המדע, התרבות, הספורט והכלכלה ובתחומים נוספים עומדים בניגוד לחשדנות, ולעיתים אף לעוינות, המאפיינות את היחסים במישור המדיני. מאז שלהי שנות החמישים של המאה העשרים מבקשת ישראל להעמיק את יחסיה עם אירופה, להתקרב ככל האפשר לפרויקט האינטגרציה האירופית ולהשתלב במוסדותיו ובתוכניותיו השונות. עם זאת, חרף עומק שיתוף הפעולה בתחומים רבים, חלקים נרחבים מהציבור הישראלי ומהמערכת הפוליטית הישראלית אינם נותנים אמון בכוונות האיחוד האירופי והמדינות החברות בו בכל הנוגע לסוגיות מדיניות וביטחוניות, ובראשן הסכסוך הישראלי־פלסטיני והאיום האיראני.

נוסף על כך, מאז ראשית העשור הקודם, וביתר שאת בתקופות כהונתו של בנימין נתניהו, הולכת ומתחזקת באירופה התפיסה שלפיה ישראל מאמצת מאפיינים של מדינה פופוליסטית ו"אירו־סקפטית" רכה. תפיסה זו התגבשה במקביל להתעצמות מרכיבים שמרניים ואנטי־ליברליים במדיניות ממשלות נתניהו ובשיח הפוליטי בישראל. בתוך כך, כמה מממשלות נתניהו טיפחו קשרים עם מפלגות ימין רדיקלי באירופה, ובהן מפלגת החירות (PVV) בהולנד, הדמוקרטים השוודים (SD), ווקס (Vox) בספרד והאיחוד הלאומי (RN) בצרפת. לרבות ממפלגות אלה מורשת אנטישמית ואסלאמופובית, והן מתאפיינות גם בעמדות ביקורתיות כלפי האיחוד. חלקן אף מבקשות לצמצם את סמכויותיו או לערער על יסודות פרויקט האינטגרציה האירופית.

בין לאומיות לאינטגרציה על-לאומית

ישראל והאיחוד האירופי הם ישויות פוליטיות וזהותיות שונות ביסודן, הנמצאות בשלבים שונים של התפתחותן ההיסטורית. האיחוד האירופי הוא מטבעו יישות על־לאומית, שהמדינות החברות בו מסכימות להעביר חלקן מסמכויותיהן הריבוניות למוסדות משותפים בתחומי המדיניות, הכלכלה, המשפט ובמידה מסוימת גם הביטחון. אומנם הלאומיות עדיין מוסיפה להיות כוח פוליטי חשוב באירופה, כפי שמעידות פרישת בריטניה מהאיחוד בשנת 2020 והתחזקות מפלגות וממשלות אירוסקפטיות במדינות שונות. עם זאת, רוב האליטות הפוליטיות, הכלכליות והמנהליות ביבשת מוסיפות לראות בשיתוף פעולה על־לאומי תנאי הכרחי להתמודדות עם אתגרי המאה העשרים ואחת, גם במחיר של הגבלת מרכיבים מסוימים של הריבונות הלאומית. תפיסה זו נשענת גם על יסוד רעיוני. הפרויקט האירופי מבקש להציג עצמו כחלופה ללאומיות היריבה שאפיינה את אירופה במשך מאות שנים והובילה, בין היתר, לשתי מלחמות העולם. במובן זה, האינטגרציה האירופית אינה רק הסדר מוסדי אלא גם פרויקט זהותי המבקש לעצב תפיסה חדשה של ריבונות, שייכות ושיתוף פעולה. ישראל מצידה חותרת לתוצאה שונה מזו של פרויקט האינטגרציה האירופית, כזו המזכירה יותר את עברה של אירופה מאשר את העתיד שהאיחוד האירופי מייחל לו – כינון וביסוס מדינת הלאום של העם היהודי. שבעים ושמונה שנה מאז עצמאותה, תהליך בנייתה וגיבוש זהותה העצמית של ישראל עוד לא הושלם. חלקים ניכרים מהמערכת הפוליטית ומהציבור בישראל תומכים תמיכה לא מסויגת בסדר יום לאומי, וישראלים מעטים יהיו מוכנים לוותר על היבטים מרכזיים של ריבונות ישראלית, בייחוד אם הדבר כרוך בפגיעה באופייה היהודי של המדינה.

גם האיחוד האירופי משדר אמביוולנטיות ביחסו לישראל. מחד גיסא הוא מבקש לקרב אותה לפרויקט האינטגרציה האירופי, לעודד את אימוץ ערכיו ולהעמיק את השתלבותה במסגרות שיתוף הפעולה האירופיות. ברוח זו אף הוצע לישראל לאורך השנים לפתח "שותפות מועדפת מיוחדת" שתעניק לה מעמד ייחודי בהשוואה לשאר מדינות המזרח התיכון. מאידך גיסא, רבים באירופה אינם רואים בישראל חלק בלתי-נפרד מהיבשת אלא מדינה שמקומה הגיאופוליטי והאסטרטגי במזרח התיכון ובאגן הים התיכון. בהתאם לתפיסה זו ולמרות הסתייגויותיה של ישראל היא משולבת לא אחת במסגרות אזוריות של האיחוד האירופי המיועדות למדינות המזרח התיכון וצפון אפריקה, ולא במסגרות אירופיות ייעודיות. כך למשל נכללה ישראל במדיניות השכנות האירופית (European Neighbourhood Policy), וכיום היא שותפה גם ליוזמת ההמשך שלה, הברית למען הים התיכון.⁸ נוסף על כך, חרף ההצהרות החוזרות ונשנות בדבר כינון "שותפות מועדפת מיוחדת", האיחוד האירופי עוד לא הגדיר את משמעותו המעשית של מעמד זה או העניק לו ביטוי מוסדי ומדיני ממשי. כך נוצר פער מתמשך בין עומקן שיתוף הפעולה בתחומים הכלכליים, המדעיים, התרבותיים והחברתיים לבין אופי היחסים המדיניים, המוסיפים להתאפיין באכזבה, בחשדנות, במרירות ובכעס הדדיים.

הסוגיה הפלסטינית

בשני העשורים האחרונים העניקה ישראל משקל גובר לשיתוף פעולה רב צדדי מתוך הכרה בחשיבותה המתעצמת של הדיפלומטיה הרב צדדית וביתרונותיה. מסגרות אלה מאפשרות חלוקת נטל, מרחיבות את הנגישות לידע ולמשאבים ומחזקות את יכולתן של מדינות להתמודד עם אתגרים משותפים. תפיסה זו ניכרה, בין היתר, בהעמקת יחסי ישראל עם ברית נאט"ו במהלך העשור הקודם, ובכלל זה פתיחת נציגות ישראלית במטה הברית בבריסל. במקביל לכך הרחיבה ישראל את השתלבותה במסגרות בינלאומיות, הצטרפה לאמנות רב־צדדיות והתאימה את חקיקתה לתקנים בינלאומיים, ובפרט לרגולציה של האיחוד האירופי. תהליך זה ניכר בתחומים מגוונים, ובהם הגנת הפרטיות ואבטחת המידע, התקינה המסחרית, איכות הסביבה ועוד. אולם חרף ההתקרבות שתוארה לעיל, סוגיה אחת מוסיפה להעיב על סיכויי העמקת היחסים בין ישראל לאיחוד האירופי: הסכסוך הישראלי־פלסטיני. למעשה, מאז מלחמת ששת הימים בשנת 1967 הפכו היחסים בין הצדדים במידה רבה בני ערובה של ההתפתחויות במזרח התיכון, ובפרט של העליות והמורדות בתהליך השלום. במשך עשרות שנים התאפיין הדיאלוג בין ישראל לאיחוד האירופי בסוגיה זו בהאשמות הדדיות, בחוסר אמון ובהיעדר קשב, יותר משהתאפיין בניסיון לגבש שותפות שתקדם את התהליך המדיני.

מבחינת ישראל, הקושי המרכזי נעוץ בכך שהמחלוקות המדיניות משליכות במישרין על יכולתה להעמיק את יחסיה עם האיחוד האירופי בתחומים בעלי חשיבות אסטרטגית. אף שממשלות ישראל ביקשו לאורך השנים לקדם את הרחבת שיתוף הפעולה בתחומים אלה, הן נמנעו בדרך כלל מלפרט את יעדיהן מחשש שהאיחוד האירופי ינצל את חשיבותם לישראל כמנוף לחץ בסוגיה הפלסטינית. הסיבה לכך נעוצה במבנה המוסדי של יחסי ישראל והאיחוד. היקפם ועומקם של היחסים מוסדרים באמצעות הסכם האסוציאציה, שנחתם בשנת 1995 ונכנס לתוקפו בשנת 2000. ההסכם משמש כמסגרת המשפטית המרכזית ליחסי הצדדים ומסדיר מגוון רחב של תחומים, ובהם סחר ושיתוף פעולה כלכלי, מחקרי ופוליטי. בד בבד הוא מעגן את הדיאלוג המדיני ומחייב את הצדדים לעקרונות של דמוקרטיה, שלטון החוקן וכיבוד זכויות האדם, המשמשים יסוד מרכזי במערכת היחסים. יישום הסכם האסוציאציה מופקד בידי מועצת האסוציאציה, אשר בה מיוצגות ישראל, מועצת האיחוד האירופי והנציבות האירופית, בדרך כלל בדרג שרי החוץ. עם זאת, החלטות מהותיות בדבר הרחבת היחסים או העמקתם מחייבות את הסכמת המדינות החברות במועצת האיחוד האירופי. נוכח שאיפתו המתמשכת של האיחוד למלא תפקיד פעיל בקידום פתרון הסכסוך הישראלי־פלסטיני נוצר לאורך השנים קשר הדוק בין התקדמות במישור המדיני לבין נכונות האיחוד להעמיק את יחסיו עם ישראל. לפיכך, מצב התהליך המדיני משמש לאורך השנים גורם מרכזי בקביעת מידת הקרבה או הריחוק בין ישראל לאיחוד האירופי.

בין ביטחון לזכויות אדם: ירושלים, בריסל ווושינגטון

קשה להפריז בחשיבות שמייחס האיחוד האירופי לסכסוך הישראלי־פלסטיני, הנתפס באירופה כמוקד מתמשך של מתיחות ואי־יציבות בעל השלכות אזוריות ובינלאומיות. נוכח השינויים הדמוגרפיים שחלו במדינות אירופה בעשורים האחרונים, ובראשם גידול אוכלוסיות ממוצא ערבי ומוסלמי והשתלבותן הגוברת במערכות הפוליטיות של מדינות חברות רבות, הפך הסכסוך גם לסוגיה פנים-אירופית בעלת משקל פוליטי הולך וגובר. על רקע זה נתפסות האסטרטגיות הישראליות המכוונות אך ורק לניהול הסכסוך ולהכלתו, לדחיית מאמצים לפתרונו או למניעת הקמת מדינה פלסטינית בת-קיימא בבירות אירופה ובמוסדות האיחוד כעומדות בסתירה לאינטרסים האירופיים. בהתאם לכך מביעים רבים מהמנהיגים האירופים ומארגוני החברה האזרחית ביבשת מורת רוח נוכח הקיפאון בתהליך המדיני, וברוב המקרים אף מותחים ביקורת חריפה על מדיניות ישראל כלפי הפלסטינים. נוסף על כך, באירופה רווחת התחושה שישראל פעלה לאורך השנים לצמצום מעורבותו של האיחוד בתהליך השלום ולהעדפת ארצות הברית כמתווכת המרכזית ואף הבלעדית בין הצדדים. מנקודת מבטם של רבים ממקבלי ההחלטות באירופה, גישה זו אינה עולה בקנה אחד עם מעמדו הבינלאומי של האיחוד האירופי ועם שאיפתו למלא תפקיד מרכזי בקידום הסדר מדיני במזרח התיכון. מנקודת מבטה של ישראל, רבות ממדינות אירופה מאמצות עמדה הנתפסת כפרו־פלסטינית, שאינה מעניקה משקל מספיק לשיקולי הביטחון שלה. בישראל רווחת התחושה שמדינות האיחוד והנהגתו אינן מפנימות כראוי את האיומים הביטחוניים שעימם היא מתמודדת בטווח הקצר ובטווח הארוך כאחד, ואת האילוצים הנגזרים מהם.

בד בבד, התמקדותו של האיחוד האירופי בזכויות אדם נתפסת בעיני ישראלים רבים כלא-מידתית ("אובססיבית") וחלולה. לטענתם, האיחוד מקפיד להחיל על ישראל אמות מידה מחמירות בתחומים כגון זכויות אדם, שלטון החוק וממשל תקין, אך אינו מיישם אותן באותה מידה כלפי מדינות אחרות, ובייחוד כלפי מדינות ערב וסין. תפיסה זו מחזקת את הרושם שהאיחוד נוקט כלפי ישראל מדיניות של אמות מידה כפולות.¹⁰ נוסף על כך, ישראל מותחת ביקורת חריפה על העלייה בגילויי האנטישמיות ביבשת אירופה, במיוחד לאחר מתקפת הטרור של 7 באוקטובר 2023 והמלחמות שפרצו בעקבותיה, ועל מה שישראל והקהילות היהודיות תופסות כתגובה רופסת ולא-מספקת של מוסדות האיחוד האירופי ושל חלקן ממדינותיו במאבק בתופעה.¹¹ בעיני ישראלים ויהודים רבים, התמודדותה של אירופה עם האנטישמיות אינה עולה בקנה אחד עם מחויבותה המוצהרת להגנה על זכויות אדם, למאבק בגזענות ולהגנה על מיעוטים. נוסף על כך, יחסי ישראל והאיחוד האירופי מושפעים במידה רבה מאופי היחסים הטרנס-אטלנטיים. כשמתגלעים פערים בין ארצות הברית לאיחוד האירופי בסוגיות הנוגעות למזרח התיכון, הם מקרינים לא אחת גם על יחסי ישראל והאיחוד. הדבר בולט במיוחד בתקופת נשיאותו של דונלד טראמפ על רקע המחלוקות סביב הסכסוך הישראלי־פלסטיני, תוכנית השלום האמריקאית, הסכם הגרעין עם איראן, המלחמה בעזה לאחר טבח 7 באוקטובר, המבצעים בלבנון, מבצע "עם כלביא" והמשאים ומתנים להפסקות האש עם איראן. מרבית המדינות החברות באיחוד האירופי החריפו את ביקורתן על ארצות הברית ועל אופן ניהולה את המערכה. פער זה תרם להעמקת המתיחות בין ישראל לאיחוד האירופי.

ככלל, ישראל רואה בארצות הברית את הערובה החיצונית המרכזית לביטחונה ואת שותפתה האסטרטגית החשובה ביותר. לאורך השנים נשענו מדיניות החוץ והביטחון שלה במידה רבה על הברית עם וושינגטון הן בשל הזיקה האסטרטגית ההדוקה בין המדינות הן בשל קרבת תפיסותיהן בסוגיות בינלאומיות מרכזיות. על רקע זה נוטה ישראל להעדיף את ארצות הברית בתהליכים המדיניים ולהסתייג מניסיונות האיחוד למלא בהם תפקיד מרכזי.¹² מכאן שגם טיב היחסים בין וושינגטון לבריסל משפיע במידה רבה על עמדת ישראל כלפי האיחוד ועל מרחב הפעולה המדיני ביניהם. בשבועות שלאחר טבח 7 באוקטובר 2023 ניצבה הנהגת האיחוד האירופי – ובראשה נשיאת הפרלמנט האירופי רוברטה מצולה ונשיאת הנציבות האירופית אורסולה פון דר ליין – באופן חד משמעי לצד ישראל. מנהיגי האיחוד שבו והדגישו את מחויבותם לביטחון ישראל ואת זכותה להגן על עצמה בעקבות מתקפת הטרור. אולם ככל שהתמשכה המלחמה, גדל מספר הנפגעים ברצועת עזה והלחימה התרחבה ללבנון ובהמשך גם לעימות הישיר עם איראן, התחולל מפנה הדרגתי בעמדות רוב המדינות החברות. התמיכה הראשונית בישראל התחלפה בביקורת חריפה, בגינויים מדיניים ובקריאות להגביר את הלחץ עליה.

מסולידריות אירופית לסנקציות

בשבועות שלאחר טבח 7 באוקטובר 2023 ניצבה הנהגת האיחוד האירופי – ובראשה נשיאת הפרלמנט האירופי רוברטה מצולה (Metsola) ונשיאת הנציבות האירופית אורסולה פון דר ליין (von der Leyen) – באופן חד־משמעי לצד ישראל. מנהיגי האיחוד שבו והדגישו את מחויבותם לביטחון ישראל ואת זכותה להגן על עצמה בעקבות מתקפת הטרור. אולם ככל שהתמשכה המלחמה, גדל מספר הנפגעים ברצועת עזה והלחימה התרחבה ללבנון ובהמשך גם לעימות הישיר עם איראן, התחולל מפנה הדרגתי בעמדות רוב המדינות החברות. התמיכה הראשונית בישראל התחלפה בביקורת חריפה, בגינויים מדיניים ובקריאות להגביר את הלחץ עליה.

המפנה הורגש לא רק במדיניותן של ממשלות אירופה אלא גם בפרלמנטים, באמצעי התקשורת ובדעת הקהל, אשר בה התחזקו קולות פרו־פלסטיניים ואנטי־ישראליים. ספרד, אירלנד, מלטה וסלובניה – עד חילופי השלטון בה באמצע 2026 – הובילו קו תקיף במיוחד וקראו להגברת הלחץ המדיני והכלכלי על ישראל. בהמשך הצטרפו אליהן מדינות נוספות. מניעיהן היו מגוונים: אילוצים פוליטיים פנימיים, ובהם תלותה של ממשלת ספרד במפלגות שמאל רדיקלי; שיקולים אידאולוגיים, בעיקר במקרה של אירלנד; אינטרסים כלכליים הקשורים ליחסים עם מדינות ערב, ולעיתים גם הרצון להסיט את תשומת הלב הציבורית ממשברים פנימיים.

בקיץ 2025 עלו בנציבות האירופית הצעות להשעות חלקים מהסכם האסוציאציה ולבחון מחדש את השתתפותה של ישראל בתוכנית המחקר Horizon Europe. במקביל לכך, בספטמבר אותה שנה הפרו מדינות אירופיות רבות, ובהן כמה מידידותיה הקרובות של ישראל, טאבו בן עשרות שנים והודיעו על החלטתן להכיר במדינה פלסטינית חרף התנגדותה הנחרצת של ישראל. אף שיוזם המהלך, נשיא צרפת עמנואל מקרון, פעל במידה רבה מתוך שיקולי פנים, הוא הצליח לגייס אליו מדינות נוספות. מבחינת האיחוד האירופי סימל המהלך ניסיון להשיב לעצמו השפעה מדינית ולהחזיר את רעיון שתי המדינות למרכז סדר היום הבינלאומי.

אלא שההתפתחויות בפועל הצביעו על מגמה הפוכה. חרף ההכרה במדינה פלסטינית והחרפת הלחץ על ישראל נדחק האיחוד לשולי המאמצים לסיום מלחמת "חרבות ברזל". ההסדר שגובש בהובלת ארצות הברית בקיץ 2025, והבשיל באוקטובר להפסקת אש בין ישראל לחמאס ולהשבת החטופים הישראלים, הושג ללא מעורבות אירופית של ממש. בוועידת שארם א־שייח', שנערכה באותו חודש, הסתפק האיחוד במעמד של משקיף בעוד המשא ומתן התנהל בהובלת וושינגטון ובהשתתפות מדינות ערביות ומוסלמיות. גם המנגנונים שהוקמו ליישום ההסכמות ולעיצוב הסדרי הביטחון והמדיניות האזוריים פעלו מחוץ למסגרת האירופית, הן בכל הנוגע לעתיד רצועת עזה הן בהרחבת הסכמי אברהם ובצירוף מדינות ערביות נוספות למעגל הנורמליזציה עם ישראל.

לאיחוד נותר אפוא תפקיד משני בלבד. הוא הציע לחדש את פעילות משלחת הסיוע האירופית במעבר רפיח (EUBAM Rafah), שפעלה לתקופה מוגבלת באמצע שנות האלפיים, וכן להרחיב את פעילות משלחת הסיוע המשטרתית (EUPOL COPPS) בהכשרת כוחות הביטחון של הרשות הפלסטינית. אולם אין זה ברור אם יש ליוזמות אלה ביקוש מצד השחקנים המעורבים ואם הן בנות־ביצוע במציאות המזרח תיכונית החדשה.

במאי 2026, לאחר חילופי השלטון בהונגריה והקמת ממשלתו של פטר מדיאר, אישרו שרי החוץ של האיחוד לראשונה סנקציות אישיות נגד מתנחלים שהוגדרו כמעורבים במעשי אלימות בגדה המערבית. הסנקציות הוטלו על שלושה אינדיבידואלים ועל ארבעה ארגונים, ובמקביל גם על עשרה בכירים בחמאס. כחודש לאחר מכן הרחיבו בריטניה, נורווגיה, קנדה, אוסטרליה וניו זילנד את הלחץ והטילו סנקציות אישיות על השרים איתמר בן־גביר ובצלאל סמוטריץ' עקב התבטאויותיהם בנוגע למלחמה ברצועת עזה. בהמשך הצטרפה גם צרפת והטילה סנקציות על השר סמוטריץ'.

גם בזירות הלבנונית והאיראנית התקשה האיחוד האירופי למלא תפקיד בעל משמעות. בלבנון מילאה צרפת תפקיד דיפלומטי מוגבל בניסיונות להשיג הפסקת אש, אולם ארצות הברית היא שהובילה את המהלך והביאה את ישראל ואת לבנון אל שולחן המשא ומתן. בחזית האיראנית מצאו את עצמם האיחוד ומדינותיו בעמדה שולית אף יותר. אף שהתנגדו למבצעים הצבאיים נגד איראן הן נשאו בחלק ניכר מהמחיר הכלכלי בעקבות שיבושי השיט במצר הורמוז ומשבר האנרגיה שנלווה להם, אבל כמעט לא השפיעו על קבלת ההחלטות. במקביל לכך החריף המשבר בין האיחוד האירופי וברית נאט"ו לבין הבית הלבן, ובראש ובראשונה לנשיא טראמפ, שמתח ביקורת נוקבת על היעדר סיוע אירופי לכוחות האמריקאיים במהלך מבצע "שאגת הארי". גם במשא ומתן שהתנהל לאחר מכן בין ארצות הברית לאיראן נעדר האיחוד כמעט לחלוטין, בעוד פקיסטן מילאה תפקיד מרכזי בערוצי התיווך.

כך, באופן פרדוקסלי, דווקא בשעה שהאיחוד האירופי החריף את ביקורתו על ישראל וביקש למצב עצמו כשחקן מרכזי בעיצוב עתיד המזרח התיכון הלכה ופחתה השפעתו על המציאות האזורית. בריסל הוסיפה להפעיל את עוצמתה הנורמטיבית באמצעות הצהרות, ביקורת, סנקציות ולחצים רגולטוריים, אבל את המהלכים המדיניים והביטחוניים המכריעים הובילו בפועל ארצות הברית, מדינות האזור ואף שחקנים חוץ־אזוריים דוגמת פקיסטן. מלחמת "חרבות ברזל", המבצעים הצבאיים והמשברים האזוריים שבאו בעקבותיה המחישו יותר מכול את הפער בין יכולתו של האיחוד האירופי להשפיע באמצעות נורמות ורגולציה לבין יכולתו לעצב בפועל את סדר היום האסטרטגי במזרח התיכון. פער זה צפוי להוסיף ולעצב את מדיניות החוץ של האיחוד באזור גם בשנים הקרובות.

בין ביקורת לשותפות אסטרטגית

מלחמת "חרבות ברזל" והמבצעים בלבנון ובאיראן דרדרו את מעמדה של ישראל באירופה לשפל חסר תקדים בעשורים האחרונים. בכירים ישראלים, ובראשם ראש הממשלה בנימין נתניהו, נמנעים מביקורים ברוב מדינות אירופה מחשש להליכים משפטיים נגדם; החרם האקדמי על חוקרים ועל מוסדות ישראליים התרחב; כמה מדינות באיחוד האירופי ובאירופה בכלל הודיעו על הקפאת רכש ביטחוני מישראל אף שחלקן המשיכו בפועל לקדם עסקאות. עם זאת, נכון למועד כתיבת שורות אלה נמנעו מוסדות האיחוד האירופי מהטלת סנקציות מקיפות על ישראל ומהשעיית מנגנוני שיתוף הפעולה המרכזיים עימה.

הסיבה העיקרית לכך נעוצה בעומקן הקשרים שנרקמו בין הצדדים במשך עשרות שנים ובאינטרסים האסטרטגיים המשותפים, ובראשם צורכי הביטחון של אירופה. על רקע המלחמה באוקראינה, החשש מפני התעצמותה הצבאית של רוסיה, אי-הוודאות באשר למחויבותה של ארצות הברית להגנת היבשת, ההאצה בתהליכי ההתחמשות ומשבר מצר הורמוז המשיכו מדינות אירופה לרכוש מישראל מערכות נשקן והגנה בהיקפים חסרי תקדים. במובנים רבים המחישו המלחמה והמבצעים הצבאיים שלישראל עדיין שותפים ובעלי ברית באירופה, ושהניסיון שצברה בשדות הקרב של המזרח התיכון בפיתוח מערכות הגנה אווירית, בהתמודדות עם איום הכטב"מים, בטכנולוגיות סייבר, ברפואה צבאית ובחדשנות ביטחונית מוסיף להיות נכס אסטרטגי מבוקש גם במדינות המותחות עליה ביקורת חריפה. כך גם בתחומי הטכנולוגיה והחדשנות, שבהם מוסיפה ישראל להיות שותפה מרכזית. הדבר בא לידי ביטוי בהתבטאויות פומביות של בכירים אירופים בזכות המשך שיתוף הפעולה ובהצלחת גורמים שונים לבלום יוזמות שנועדו לצמצם את השתתפותה של ישראל בתוכניות המחקר של האיחוד האירופי. גם במישור הציבורי והתרבותי ניכרים סימנים לכך שהיחס לישראל מורכב יותר מן השיח הפוליטי הרשמי. כך למשל חודש אירוח משחקי היורוליג בישראל בדצמבר 2025; כמה ממדינות המפתח באירופה התנגדו להדחת ישראל מתחרות האירוויזיון; בשנים 2025 ו-2026 זכתה ישראל באהדת הקהל וסיימה במקום השני חרף הקריאות להחרימה.

התפתחויות אלה מלמדות על כך שהמחלוקת בין ישראל לאיחוד האירופי אינה עוד רק על גבולות, על התנחלויות או על התהליך המדיני. היא משקפת גם הבדלים עמוקים יותר בתפיסות של ריבונות, ביטחון, זכויות אדם, לאומיות, דת וזהות קולקטיבית. ישראל והאיחוד האירופי הם ישויות פוליטיות שונות ביסודן. בעוד האיחוד מבוסס על העברת מרכיבים של ריבונות לאומית למסגרת עלי לאומית ועל תפיסה המבקשת לרסן את הלאומיות באמצעות העמקת האינטגרציה מוסיפה ישראל להיות נתונה בתהליך ביסוסה כמדינת הלאום של העם היהודי ורואה עצמה מחויבת גם לשגשוגו ולביטחונו של העם היהודי בתפוצות. תפיסה זו אינה מתיישבת במלואה עם התפיסה הפוליטית והנורמטיבית שעליה מושתתים האיחוד האירופי ומוסדותיו. משום כך אין ההצהרות החוזרות בדבר "ערכים משותפים" יכולות עוד לשמש תחליף לבחינה מפוכחת של משמעות ערכים אלה ושל גבולות ההסכמה עליהם. מדיניות האיחוד האירופי כלפי ישראל התאפיינה במשך עשרות שנים בשילוב משתנה של תמריצים, התניות, איומים ולחצים. מצד אחד ביקש האיחוד להעמיק את שיתוף הפעולה עם ישראל בתחומי הכלכלה, הביטחון, המדע, הטכנולוגיה והתרבות; מצד אחר הוא קשר במידה רבה בין העמקת היחסים לבין התקדמות בתהליך המדיני עם הפלסטינים. כך נוצר לאורך השנים פער בין עומק השתלבותה המעשית של ישראל במסגרות האירופיות לבין מעמדה המדיני: שותפה קרובה וחשובה, אבל לא חלק מהמרחב הפוליטי האירופי.

מבט לעתיד

גם יחסה של ישראל לאירופה נותר אמביוולנטי. הישראלים רואים עצמם חלק מהמרחב התרבותי והפוליטי האירופי אבל דוחים בה בעת את ניסיונות האיחוד האירופי להשפיע על החלטותיהם המדיניות והביטחוניות. עמימות הדדית זו באשר לאופיים הרצוי של היחסים ולגבולותיהם מוסיפה להיות אחד ממקורות המתח המרכזיים בין הצדדים. מלחמת "חרבות ברזל" וההמבצעים הצבאיים בלבנון ובאיראן חידדו את הפער בין שני ממדים מרכזיים ביחסי ישראל והאיחוד האירופי. במישור האסטרטגי, שיתופי הפעולה בתחומי הביטחון, הכלכלה והטכנולוגיה, לא זו בלבד שלא נפגעו אלא אף התחזקו, בעיקר על רקע המלחמה באוקראינה, התחמשותה של אירופה והחשש מפני היחלשות המחויבות האמריקאית לביטחון היבשת; במישור הערכי, לעומת זאת, המלחמה העמיקה את המחלוקות בין הצדדים. בעוד בישראל נתפסה המערכה כהכרח ביטחוני שנכפה עליה בעקבות טבח 7 באוקטובר, באירופה הלכה וגברה ההתמקדות בהשלכותיה ההומניטריות והמשפטיות של הלחימה לצד החרפת הביקורת על מדיניותה של ישראל. דווקא מכאן עשויה לצמוח תפיסה חדשה של מערכת היחסים. ישראל והאיחוד האירופי זקוקים למעין חוזה דיפלומטי חדש שאינו מבוסס על ההנחה שהעמקת היחסים מחייבת בהכרח התכנסות הדרגתית של ישראל אל תפיסותיו המדיניות והנורמטיביות של האיחוד. תחת זאת, על החוזה החדש להתבסס על שותפות מתוך שונות: הכרה מפוכחת בכך שהצדדים חולקים ערכים ואינטרסים רבים אבל מפרשים חלק מערכים אלו באופן שונה ולעיתים מחזיקים בתפיסות שונות של המדינה, של החברה, של הביטחון ושל הסדר הבינלאומי. שונות זו אינה צריכה להיעלם כתנאי לשותפות; עליה להפוך למציאות שהשותפות הישראלית-אירופית יודעת להכיל ולנהל.

משמעותו המעשית של חוזה כזה תהיה מעבר ממערכת יחסים בעלת שאיפה טרנספורמטיבית למערכת יחסים אסטרטגית יותר. האיחוד האירופי לא יידרש לוותר על עמדותיו בכל הנוגע לזכויות אדם, למשפט הבינלאומי, להתנחלויות או לסוגיה הפלסטינית, וישראל לא תידרש לאמץ עמדות אלה כתנאי לשיתוף פעולה. אולם ראוי לצמצם את הזיקה האוטומטית בין המחלוקות הללו לבין מכלול היחסים. הסוגיה הפלסטינית תוסיף להיות מרכיב מרכזי בדיאלוג המדיני, אבל אין הכרח שכל מחלוקת בעניינה תעכב שיתוף פעולה במחקר, בביטחון, בסייבר, באנרגיה, בבריאות, במים, בטכנולוגיה, במדבור או בהתמודדות עם שינויי האקלים. גישה כזאת מחייבת יכולת טובה יותר לבידוד ולניהול מחלוקות. ביקורת אירופית על מדיניות ישראל אינה צריכה להביא בהכרח לפגיעה במערכות שיתוף פעולה המשרתות אינטרסים מובהקים של שני הצדדים. בה בעת, שיתוף פעולה אסטרטגי עמוקן אינו צריך למנוע מהאיחוד להשמיע ביקורת חריפה כשהוא סבור שישראל מפרה נורמות ועקרונות שהוא מחויב להם. מטרת השותפות החדשה אינה ביטול המחלוקת אלא מניעתה מהשתלטות על מערכת היחסים כולה. לשם כך ראוי לשקול גם מיסוד דיאלוג אסטרטגי קבוע בין ישראל לאיחוד האירופי, שיבחן לא רק את המשברים המיידיים אלא גם את האינטרסים המשותפים לעשור הבא. דיאלוג כזה יוכל לכלול מסלולים קבועים בתחומי ביטחון והגנה, סייבר ובינה מלאכותית, אנרגיה, מחקר וחדשנות, בריאות, מים, מדבור ואקלים, שרשראות אספקה וחוסן אזרחי. מטרתו תהיה העברת מרכז הכובד של היחסים מניהול תגובתי של משברים לעיצוב משותף של סדר יום אסטרטגי.

בחוזה החדש חייב להימצא מקום מרכזי ביותר למאבקן באנטישמיות ביבשת אירופה. העלייה החדה בגילויי האנטישמיות מאז טבח 7 באוקטובר ממחישה שאין מדובר בבעיה ישראלית אלא בראש ובראשונה באתגר אירופי פנימי הנוגע ליכולתם של האיחוד האירופי ושל המדינות החברות בו להבטיח את ביטחונם, את זכויותיהם ואת חירותם של אזרחיהם היהודים. הצבענו כבר על הפער בין מחויבותם המוצהרת של האיחוד האירופי ושל המדינות החברות בו לזכויות אדם ולהגנה על מיעוטים לבין תחושותיהם של ישראלים ושל יהודים רבים שתגובתם להתגברות האנטישמיות אינה מספקת. ביטחונם של יהודי אירופה צריך אפוא להיתפס כחלקן מהמחויבות האירופית לערכיה שלה ולא כמחווה לישראל או לקהילות היהודיות. הדבר מחייב מדיניות עקיבה של מניעה, חינוך, אכיפה, מודיעין ואבטחה, לצד טיפול נחוש באלימות, בעבירות שנאה ובהסתה לטרור. בסופו של דבר, החוזה הדיפלומטי החדש המוצע כאן אינו מבקש פחות ערכים אלא פחות אשליות בדבר זהות ערכית; לא פחות ביקורת אלא יכולת טובה יותר לתחום אותה; לא טשטוש מחלוקות אלא מנגנונים שיאפשרו לנהלן בלי להפוך את מערכת היחסים הישראלית-אירופית כולה לבת ערובה שלהן. החוזה החדש מבקש להעביר את יחסי ישראל והאיחוד האירופי ממודל אשר בו הקרבה נמדדת בעיקר במידת ההתכנסות הנורמטיבית למודל אשר בו אפשר לקיים שותפות אסטרטגית עמוקה גם בין שתי ישויות שאינן רואות את העולם באופן זהה לחלוטין. לפיכך, השאלה המרכזית לעתיד אינה עוד אם ישראל שייכת לאירופה או למזרח התיכון. השאלה היא אם ישראל והאיחוד האירופי מסוגלים לבנות שותפות מתוך שונות: מערכת יחסים המכירה בהיסטוריה ובמורשת המשותפות, ובקרבה הכלכלית, המדעית והאסטרטגית ביניהם, אבל גם בהבדלים העמוקים בתפיסותיהם ובאינטרסים שלהם. הצלחת מערכת היחסים תימדד לא בהיעלמות המחלוקות אלא ביכולת לנהלן, ולהרחיב ולהעמיק במקביל לכך את מרחבי שיתוף הפעולה. אם יצליחו בכך יוכלו ירושלים ובריסל להפוך מערכת יחסים המתאפיינת זה שנים בניכור ובקרבה בעת ובעונה אחת לשותפות מפוכחת, יציבה ועמידה יותר, המותאמת למציאות האירופית והמזרח תיכונית המתהווה במאה העשרים ואחת.

לקריאת הערות השוליים לחצו כאן.